Riscos nas receitas de ICMS

O planejamento orçamentário de qualquer indivíduo ou empresa necessariamente passa pela difícil tarefa de prever o futuro e, consequentemente, está sujeito a erros; o mesmo é verdadeiro no caso dos governos. Reconhecendo esse fato, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) apresenta, em um de seus anexos, alguns fatores capazes de afetar as contas públicas do Estado, tornando o resultado orçamentário estabelecido para o exercício distinto do observado: os chamados riscos fiscais. Do lado das receitas, além de mudanças relacionadas a leis aprovadas no Congresso, o Anexo de Riscos Fiscais da LDO gaúcha de 2016 destaca unicamente a atividade econômica como fator de risco, em especial para a arrecadação do Imposto Sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS). Todavia, cabe explicitar também algumas outras fontes de risco, de ordem técnica ou microeconômica, sobretudo devido a seus possíveis efeitos na arrecadação não apenas de curto, mas também de médio prazo.

A economia brasileira entrou em recessão no segundo trimestre de 2014, e, a partir do mesmo trimestre, o Produto
Interno Bruto (PIB) do Rio Grande do Sul passou a apresentar consistentemente taxas de crescimento negativas. Altamente ligado à atividade econômica, o ICMS é a principal fonte de receita estadual. Em 2015, por exemplo, a arrecadação de ICMS correspondeu a cerca de 63% das receitas correntes e 84% das receitas tributárias do Estado. No entanto, a arrecadação do imposto apresentou queda real de 1,83% em relação a 2014 pelo Índice Geral de Preços-Disponibilidade Interna (IGP-DI), segundo a Secretaria da Fazenda do Rio Grande do Sul (Sefaz-RS), e, diante do desempenho econômico mais fraco do que o esperado, as receitas de ICMS em 2015 sofreram frustrações. Enquanto a Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2015 orçava uma arrecadação de R$ 29,172 bilhões com o imposto, incluídas receitas tributárias e dívida ativa do mesmo, o fisco coletou apenas R$ 27,125 bilhões — isto é, R$ 2,047 bilhões a menos do que o previsto. Para se ter uma ideia da grandeza do erro de previsão, essa cifra representa 83% da arrecadação total orçada para o Imposto Sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) em 2015 (R$ 2,451 bilhões), a segunda maior fonte de arrecadação tributária do Estado.

Entretanto, além da fragilidade da atividade econômica, pelo menos três outras fontes de riscos que rodeiam a arrecadação do ICMS nos próximos meses podem ser identificadas: (a) possíveis erros de previsão dos parâmetros macroeconômicos utilizados na LDO de 2016, (b) algumas externalidades geradas na competição tributária entre as diferentes unidades da Federação devido aos aumentos de impostos federais e estaduais em 2015 e 2016 e (c) possíveis mudanças no comportamento do contribuinte diante da elevação dos custos e da contração da renda.

No tocante ao primeiro ponto, a Proposta de Lei Orçamentária Anual (PLOA) de 2016 do Rio Grande do Sul estima uma arrecadação de ICMS de R$ 31,04 bilhões este ano em receita tributária. Contudo, ressalta-se que os parâmetros macroeconômicos utilizados na LDO estadual do mesmo ano, lançada em julho de 2015, que deveriam servir de base para a projeção do orçamento, replicam aqueles usados na LDO federal, quais sejam: 1,3% de crescimento do PIB, 5,6% de inflação e taxa de câmbio de R$/US$ 3,30. Contrastando-os com as projeções do mercado divulgadas pelo Banco Central no relatório Focus de 29/01/2016, isto é, -3,01%, 7,26% segundo o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) e R$/US$ 4,35 (fim de período), respectivamente, já é possível especular que as receitas do principal imposto do Estado divirjam do resultado esperado no orçamento do ano.

Com relação à segunda fonte, em 2015 alguns dos principais tributos federais, como o Imposto Sobre Operações de
Crédito, Câmbio e Seguros, ou Relativo a Títulos Mobiliários (IOF), Programa de Integração Social-Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (PIS-Cofins), a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE) e o Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI) tiveram suas alíquotas e/ou bases tributárias ampliadas na tentativa de ajustar as contas do Governo Federal. Também enfrentando problemas orçamentários severos, alguns estados elevaram suas alíquotas internas de ICMS — as quais passam a vigorar em 2016 —, o que pode acarretar uma sobretaxação em alguns desses estados, dentre os quais o Rio Grande do Sul. Por outro lado, aproximadamente 35% do ICMS potencial do Estado é “gasto” em desonerações, incluindo a não incidência sobre exportações. Assim, as consequências dessas mudanças sobre a arrecadação estadual, no médio prazo, não são muito claras devido à guerra fiscal e à mobilidade dos fatores de produção entre as unidades federativas.

Por fim, essa sobretaxação no atual contexto recessivo pode corroer a base de arrecadação ao estimular o contribuinte, já com renda deprimida, não apenas a comprimir seu consumo, como também a reduzir seus custos tributários. Isso pode ocorrer de diversas formas, tanto legalmente, através de revisões no planejamento tributário, quanto à margem da lei, como é o caso da sonegação ou evasão fiscal.

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