Textos com assunto: PRONAF

Revisando o Pronaf

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Edição: Ano 26 nº 10 – 2017

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Desde sua inserção na agenda de políticas públicas, em meados dos anos 90, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) mostrou sua importância no desenvolvimento rural brasileiro. Abordagens que combinavam o acesso à segurança alimentar para segmentos vulneráveis da população e o apoio à produção de alimentos por agricultores familiares, tidos como promissores geradores de emprego e renda no campo, trouxeram resultados significativos tanto para o meio rural como para as cidades.

A partir daí, e objetivando o aprimoramento de suas ações relativamente às linhas de crédito, foram observadas três fases distintas na evolução do Programa. A primeira fase (de 1996 a 1999) caracteriza-se por um maior volume de crédito direcionado às Regiões Centro-Sul e Sudeste e uma redução progressiva das taxas de juros. A segunda (de 1999 a 2008) é marcada pelo redirecionamento, em maior proporção, desses recursos para agricultores familiares das Regiões Norte e Nordeste e uma maior estratificação dos beneficiários de acordo com os níveis de renda bruta familiar anual. Finalmente, a terceira fase (a partir de 2008) singulariza-se por um processo de “reconcentração” das operações creditícias novamente para as Regiões Centro-Sul e Sudeste e a definição genérica dos produtores de maiores rendas como “agricultores familiares” simplesmente, diferenciando-os dos produtores de menores rendas (grupos A, B e A/C), que são as únicas categorias de beneficiários mantidas para fins de enquadramento funcional do Programa.

No início, o Pronaf-crédito limitava-se ao atendimento de atividades agropecuárias desenvolvidas por agricultores familiares com rendas monetárias significativas, sem que os produtores com menores rendas tivessem a chance de acessar os financiamentos. No entanto, a partir da última fase, os critérios de distribuição do crédito rural foram reformulados, visando a uma maior abertura ao estímulo de atividades não agrícolas e à proteção ambiental, além da expansão dos benefícios às categorias de produtores antes não incluídas. Isso pautou a adequação de diferentes linhas de ação à estrutura normativa do Programa, visando a contemplar a diversidade da agricultura familiar. Entre elas, salientam-se o Pronaf Agroindústria Familiar, o Pronaf Mulher, o Pronaf Jovem Rural, o Pronaf Semiárido, o Pronaf Floresta, o Pronaf Agroecologia, o Pronaf Eco Sustentabilidade Ambiental, o Pronaf Pesca, o Pronaf Turismo Rural e o Pronaf Mais Alimentos. Dessa forma, tiveram também acesso aos financiamentos do Pronaf famílias de agricultores assentadas da reforma agrária e do crédito fundiário, extrativistas, pescadores artesanais, remanescentes de comunidades quilombolas e povos indígenas que praticavam atividades agropecuárias. A condição única para tomarem os empréstimos é a comprovação mediante uma Declaração de Aptidão do Pronaf (DAP), enquadrando-os na categoria “agricultura familiar”.

Com mais de 20 anos de existência, os impactos do Pronaf sobre as condições socioeconômicas rurais são bastante claros, tanto pelos crescentes níveis de produção da agricultura familiar quanto pela participação do segmento nos inúmeros movimentos sociais e governanças locais. Além disso, são perceptíveis, também, os efeitos indiretos do Programa sobre o desenvolvimento das regiões onde se concentram esses produtores rurais. Sem dúvida, o Pronaf transformou-se em uma fonte de financiamento público importante para diversas categorias de produtores da agricultura brasileira.

No entanto, sua atuação nos últimos anos tem elegido a categoria “agricultores familiares” como seu público preferencial, reconhecendo-se que o programa tem um forte viés produtivista voltado à lógica do padrão dominante. Primeiramente, o predomínio do volume de recursos no crédito de custeio, em relação ao volume dispendido para a realização de investimentos, está a indicar a consolidação de um tipo de agricultura dependente do uso intensivo de insumos modernos, oportunizando a expansão da especialização produtiva, uma vez que essa tendência é percebida em todas as categorias de agricultores familiares que destinam os recursos para poucas culturas, como as do milho e da soja.

esmo com expressivos resultados de safra para alguns produtos, esse modelo de financiamento evidencia o pouco estímulo à diversificação produtiva e tem praticamente nenhum efeito sobre a capitalização dos estabelecimentos. Em segundo lugar, a concentração de recursos nas Regiões Centro-Sul e Sudeste acoberta a influência que os produtores familiares mais capitalizados e os já consolidados têm exercido sobre a estruturação do Programa. Esses se tornam candidatos mais certeiros aos financiamentos por possuírem a capacidade de dar garantias reais aos bancos, tendendo a absorver parte significativa dos recursos. É bem oportuno lembrar que a marca principal do Pronaf-crédito sempre foi uma sistemática de longo prazo para o pagamento das dívidas e um alto percentual de subsídio. Por fim, pode-se dizer que o Pronaf em nada alterou a lógica do modelo agrícola vigente no País. Olhando-se as opções do Programa, principalmente para as últimas safras, tem-se que as formas de financiamento permanecem incentivando a agricultura mais capitalizada, especialmente as de culturas mais articuladas ao mercado das commodities agropecuárias.

Percebe-se, portanto, que nem todas as ações introduzidas ao longo desses anos acabaram em resultados positivos e adequados para o conjunto dos produtores familiares. Aos formuladores de políticas públicas ou agentes do desenvolvimento rural cabe promover avanços específicos sobre esse Programa, além da simples continuidade de sua operacionalização. São importantes a indicação de lacunas e a sugestão de mudanças que visem a aperfeiçoar ainda mais as ações implementadas pelas diferentes modalidades do Pronaf. A notícia mais atual que se tem, no entanto, é de que o Plano Anual de Safra para a Agricultura Familiar, em que são estabelecidos os parâmetros de incentivo e de crédito para uma nova safra, tornou-se um Plano Plurianual, válido para os próximos quatro anos ou safras. Deve-se ter presente que, apesar de possibilitar a ampliação de um horizonte temporal para a sinalização da disponibilidade de recursos, a conjuntura agrícola sofre alterações anuais com as condições impostas pelo fator climático ou pelo mercado, devendo o Programa passar por ajustes a cada ano-safra para obtenção de resultados compensatórios.

As unidades de produção familiares como um segmento estratégico no desenvolvimento do País merecem um Pronaf com maior capacidade de direcionar os rumos da agricultura brasileira para um crescimento mais sustentável. As limitações citadas poderiam ser mitigadas ou até superadas se as intervenções governamentais fossem mais qualificadas e tivessem como premissa um modelo de desenvolvimento rural amparado nas sus­tentabilidades econômica, social e ambiental. Por outro lado, sabe-se, também, que o atual ajuste fiscal aplicado à economia brasileira pode se tornar um obstáculo à eficácia de tal política. O ideal seria, de qualquer maneira, que esse importante segmento da agricultura permanecesse na pauta de políticas públicas e que sua importância nunca deixasse de ser enaltecida.

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Pronaf: que futuro o aguarda?

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Edição: Ano 25 nº 08 – 2016

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A inserção do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) na agenda de políticas públicas, em meados dos anos 90, propiciou uma mudança significativa no rumo do desenvolvimento rural brasileiro. Abordagens que combinavam o acesso à segurança alimentar para segmentos vulneráveis da população e o apoio à produção de alimentos por agricultores familiares, tidos como agentes geradores de emprego e renda no campo, trouxeram benefícios significativos para os problemas da fome e da pobreza.

Ao longo desses 20 anos, foram identificadas três fases distintas na distribuição dos recursos do Pronaf: a primeira (de 1996 a 2002) caracterizou-se pela concentração dos valores aplicados nas Regiões Sul e Sudeste do País; a segunda (de 2003 a 2007) foi marcada pelo direcionamento majoritário dos recursos em favor dos agricultores familiares das Regiões Norte e Nordeste; e a terceira fase (a partir de 2008) mostrou uma nova concentração do valor creditício nas Regiões Sul e Sudeste, caracterizada por um maior número de agricultores familiares capitalizados.

No início, o Pronaf-crédito, eleito como principal instrumento de atuação em função da escassez de financiamentos e de seus elevados custos, limitava-se ao atendimento preferencial de atividades agropecuárias desenvolvidas por agricultores familiares com rendas monetárias significativas. No entanto, a partir do governo de Lula, os critérios para utilização do crédito do Pronaf foram reformulados, visando adequar a estrutura normativa do Programa à diversidade da agricultura familiar.

Com a ampliação das linhas de ação do Programa, além das tradicionais de custeio e investimento, citam-se, dentre outras, o Pronaf Agroindústria, o Pronaf Mulher, o Pronaf Jovem Rural, o Pronaf Agroecologia, o Pronaf ECO Sustentabilidade Ambiental e o Pronaf Mais Alimentos. Passaram também a fazer uso mais acentuado dos financiamentos as famílias de agricultores assentadas da reforma agrária e do crédito fundiário, extrativistas, pescadores artesanais, remanescentes de comunidades quilombolas e povos indígenas que praticavam atividades agropecuárias. Na leitura dos gestores do Pronaf à época da reformulação, as novas normas condiziam com a diversidade da agricultura familiar brasileira, pois, contrariamente à versão original, as possibilidades de crédito indicavam uma maior abertura ao estímulo de atividades não agrícolas e também à proteção ambiental. A condição para tomar empréstimos seria unicamente a comprovação mediante a Declaração de Aptidão (Dap) do enquadramento do mutuário na categoria “agricultura familiar”.

No entanto, constatou-se que essa Dap, reformulada há quatro anos, além de manter o grupo de beneficiários A, categoria formada pelos assentados do Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA) e por mutuários do crédito fundiário, e o grupo B, que aglomera o conjunto de produtores mais pobres do meio rural, presentes na estrutura original, promoveu a junção de três grupos de agricultores familiares (C, D e E), agora denominado grupo Variável, e tidos como os segmentos mais estruturados e capitalizados da agricultura familiar.

De fato, o limite máximo de renda estabelecido no início do Programa, como critério de enquadramento (entre R$ 1.500,00 e R$ 30.000,00), limitava a entrada de produtores do atual grupo Variável. Depois da reformulação, os valores de enquadramento foram sucessivamente aumentados, como mostra o gráfico. Nele, observa-se que os limites das rendas mais altas passaram de R$ 30.000,00 para R$ 360.000,00 nas safras consideradas.

É conveniente lembrar que o Pronaf-crédito sempre teve sua sistemática de pagamento em longos prazos e com alto percentual de subsídio. A abertura do Programa para a entrada desses segmentos mais organizados e estruturados da agricultura familiar vem possibilitando uma participação mais acentuada deles na distribuição desse crédito ofertado em condições especiais, tornando-os um público preferencial para os bancos. Além disso, o retorno da concentração de recursos para as regiões mais desenvolvidas do País também é incompatível com a racionalidade de uma política pública que se diz de abrangência nacional.

Com isso, depreende-se, em primeiro lugar, que a fusão de grupos mais capitalizados pode estar mascarando a transparência do “quem é quem” na agricultura familiar. Em segundo, o potencial aumento das operações creditícias para o Sul e o Sudeste do País tende a concentrar parte significativa dos recursos, sobretudo, em investimentos, nesse grupo Variável. E, por último, possibilita acobertar a influência que esses produtores, através da atuação de suas representações rurais patronais, vêm exercendo sobre a estruturação do Programa.

Ao longo de anos, o Pronaf mostrou-se uma fonte de financiamento público importante para agricultores familiares, tornando esse segmento produtor estratégico para o desenvolvimento rural, mas, em sua versão atual, esse objetivo deixa a desejar. Tudo indica que o Programa mantém e incentiva, entre os agricultores familiares, o viés setorial-produtivista pelo qual sempre se configurou o modelo de desenvolvimento agrícola no País. Com a atual crise política e econômica, resta-nos aguardar pelo tratamento a ser dado às futuras safras desse importante segmento produtor e torcer para que não seja posto em risco o sucesso do Programa no combate à fome e à pobreza.

Evolução dos limites de renda bruta anual para enquadramento no Pronaf — safras de 2002/03 a 2016/2017

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