Textos com assunto: orçamento público

A Emenda Constitucional 95, a meta fiscal e o orçamento que não cabe no teto

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Edição: Ano 26 nº 9 – 2017

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A aprovação da Emenda Constitucional 95 (EC95) em 2016 embutiu em nosso ordenamento jurídico um mecanismo de austeridade de longo prazo, com a finalidade de reduzir a proporção do gasto público no Produto Interno Bruto (PIB), que, segundo o Ministro da Fazenda Meirelles, estaria elevada, prejudicando o potencial de expansão da economia brasileira. Em seus primeiros seis meses de funcionamento, foram evidentes as dificuldades de cumprir medida tão dura frente à dinâmica de crescimento das despesas constantes no orçamento do Governo Federal.

A EC95 limita o crescimento, por um período de 20 anos, de quase todas as despesas primárias ao Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) de 12 meses, encerrados em junho do ano anterior. Esse mecanismo de correção impede a utilização de política fiscal contracíclica, ao condicionar o aumento de despesas à aceleração do nível de preços. Além disso, deve ser cumprida a meta fiscal, que implica supressão adicional de despesas sempre que houver frustração de receitas, ampliando o caráter pró-cíclico da política fiscal. Como o corte de despesas tem um efeito negativo no nível da atividade, da qual depende a arrecadação, há um risco de criar uma “espiral”, onde o corte de despesas deprime o produto, que, por sua vez, deprime a arrecadação, o que faz com que sejam necessários novos cortes.

Em 2017, o Governo pôde ampliar seus gastos em 7,2%, o que não foi suficiente para executar o orçamento sem contingenciamentos. No envio do projeto de lei orçamentária (PLOA) de 2017, o Governo previa crescimento de 1,6% do PIB, o que foi reduzido para 1,2% na sanção da lei. A meta de déficit primário para este ano, porém, não foi alterada dos R$ 139 bilhões previstos, com o Governo aumentando a previsão de receitas extraordinárias para fechar a conta. Embora já ficasse claro que, muito dificilmente, a meta de 2017 seria cumprida, as previsões de crescimento do PIB acima do verificado e uma grande expansão na previsão de receitas extraordinárias permitiram ao Governo evitar o envio da mudança da meta fiscal até agosto.

Porém, como a recuperação econômica ficou muito aquém do previsto pelo Governo, já na avaliação de receitas do primeiro bimestre foi necessário o contingenciamento de R$ 43 bilhões. No segudo bimestre, mesmo com as receitas tributárias abaixo do previsto e caindo 1,2% no ano em termos reais, o Poder Executivo ampliou em mais de R$ 13 bilhões a entrada de receitas extraordinárias com fins de descontingenciar R$ 3,1 bilhões, medida polêmica, pois permitiu ao Governo acelerar a liberação de verbas para emendas parlamentares na véspera da data do julgamento da denúncia contra o Presidente da República.

A controversa manobra foi revertida na avaliação de receitas e despesas do terceiro bimestre, que, novamente, registrou ampliação na frustração de receitas, levando a um contingenciamento adicional de R$ 5,9 bilhões. Em um primeiro momento, o Governo afirmou que faria de tudo para cumprir a meta, o que levou ao aumento das alíquotas do Programa de Integração Social (PIS) e da Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (Cofins) para combustíveis, mas isso não foi suficiente para cumpri-la, já que o Governo reviu a previsão de expansão do PIB, que passou para apenas 0,5% em 2017 e de 2,5% para 2,0% em 2018. Assim, o Governo ampliou a previsão de déficit de 2017 e 2018 para R$ 159 bilhões, e não descarta novos aumentos de tributos.

No primeiro semestre de 2017, as despesas sujeitas ao teto subiram 7,0% em termos nominais. Caso essa proporção se mantenha para o ano inteiro, o teto de gastos está a cerca de R$ 2 bilhões de ser estourado. Para 2018, as dificuldades para a execução orçamentária serão ampliadas, pois o índice de reajuste das despesas caiu para 3,0%, garantindo apenas R$ 39 bilhões a mais para o orçamento.

Dois grupos de despesas obrigatórias são o maior obstáculo de curto prazo para o cumprimento do teto. O primeiro são as despesas previdenciárias, que corresponderam a cerca de 45% das despesas sujeitas ao teto em 2016. O Governo estima um crescimento real para esse grupo de despesa próximo a 4% para os próximos dois anos, com tendência de expansão até 2028. Por conta disso, afirma que a Reforma da Previdência é condição necessária para o cumprimento do teto. Caso mantenham a proporção de crescimento do primeiro semestre, as despesas previdenciárias ultrapassarão em R$ 24 bilhões o seu limite em 2017, conforme mostram os dados da tabela. Para 2018, a recomposição permitida equivale a cerca de R$ 17 bilhões, sendo que o Governo prevê um crescimento de cerca de 4% nessa conta, que, se confirmado, fará com que a Previdência fique mais de R$ 60 bilhões acima do teto.

O segundo grupo é a conta de despesas com pessoal e encargos. Essa foi a conta que apresentou maior crescimento em 2017, sendo que, mantida a proporção de crescimento do primeiro semestre, estouraria o teto em R$ 22 bilhões. Devido a aumentos concedidos a diversas categorias do funcionalismo, segundo estimativas da Instituição Fiscal Independente (IFI), haveria ainda um crescimento real de 1% dessas despesas até 2019. Frente a isso, o Governo enviou um pacote de medidas de contenção de custos dessa despesa, que inclui adiar aumentos concedidos — poupando R$ 5,4 bilhões — e diminuição de salários iniciais de servidores, o que ainda está pendente de aprovação.

Considerando a parcela do orçamento não obrigatório, as despesas com controle de fluxo do Executivo — correspondente às despesas discricionárias — foram bastante comprimidas, sendo que foi executada uma despesa R$ 45 bilhões a menos que o permitido pelo teto, caindo para o nível de 2010. Dentre elas, os programas de investimento foram fortemente reduzidos, caindo 39,45% em termos reais, com os principais programas, o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e Minha Casa Minha Vida, tendo redução de, respectivamente, 48,22% e 55,07%. O investimento do Governo Federal, o gasto público com maior poder de estímulo ao PIB, reduziu-se aos níveis de 10 anos atrás.

Os efeitos da ampliação das medidas de austeridade já foram sentidos pela população, pois o contingenciamento de despesas tem afetado a prestação de serviços básicos, como ficou evidente no caso da suspensão da emissão de passaportes. Caso não se altere, a EC95 fará com que a necessidade contínua de cortes se converta em um profundo redimensionamento do tamanho do Estado, que, inevitavelmente, levará a uma redução na sua atuação e na concessão de benefícios e prestação de serviços públicos, além de impossibilitar a utilização de política fiscal para estímulo ao produto. A dificuldade das escolhas que ela impõe vem em um momento em que os avanços econômicos e sociais da última década apresentam retrocesso, e a EC95 não colabora para reverter essa tendência, pois seu caráter eminentemente contracionista colabora para minorar a possibilidade de o Estado estimular o crescimento do produto e auxiliar na recuperação econômica.

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O que esperar da política fiscal estadual para 2017?

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Edição: Ano 25 nº 11 – 2016

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O Projeto de Lei Orçamentária Anual para 2015 (PLOA 2015) do Governo anterior previa equilíbrio orçamentário e um superávit primário de R$ 2,6 bilhões (ver tabela). Em um contexto de recessão econômica, com queda de arrecadação, o Governo estadual adotou, a partir de janeiro de 2015, medidas de austeridade fiscal, cortando despesas de custeio e investimentos, cancelando promoções e novos concursos, buscando, assim, controlar o crescimento do gasto público. Apesar das medidas restritivas, o déficit orçamentário somou R$ 4,5 bilhões, e o resultado primário foi deficitário em R$ 1,4 bilhão no ano passado.

Ainda em 2015, o Governo elevou o limite de saque dos depósitos judiciais de 85% para 95% e utilizou os recursos do caixa único no montante de R$ 2,2 bilhões. Ademais, a empresa General Motors (GM) antecipou o pagamento de R$ 302 milhões, por conta de incentivos, reforçando os cofres públicos.

O PLOA para 2016 previa um déficit orçamentário de R$ 4,6 bilhões (sem considerar as receitas extras que não têm fonte definida). Contudo, é provável que esse déficit seja menor em razão das seguintes medidas: a entrada em vigor, em 1.º de janeiro de 2016, do aumento das alíquotas do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS); o parcelamento da folha do Poder Executivo estadual (há sete meses que os salários são parcelados); e a renegociação da dívida estadual com a União, que ocorreu em meados do presente ano.

Os principais pontos da renegociação da dívida foram os seguintes: (a) alteração de indexador, que mudou do IGP-DI para o IPCA; (b) redução da taxa de juros de 6% a.a. para 4% a.a.; (c) ampliação do prazo de pagamento da dívida em 20 anos, assim ela deverá ser paga ao final de 2048; (d) não haverá mais resíduos, portanto, ao final do prazo, o saldo devedor estará zerado; (e) suspensão de pagamento das parcelas mensais da dívida entre julho e dezembro de 2016; e (f) aplicação de descontos nas parcelas a vencer entre janeiro de 2017 e junho de 2018. O pagamento da dívida será retomado em janeiro de 2017, e, em julho de 2018, não haverá mais desconto, voltando-se a pagar 100% da parcela devida. Outra medida importante tomada em 2016 trata da cessão, por parte do Poder Executivo estadual, ao Banrisul, dos serviços relacionados à folha de pagamento dos servidores públicos estaduais, no montante de R$ 1,25 bilhão. A previsão de algumas análises é a de que o déficit orçamentário ao final do presente ano fique entre R$ 1,2 bilhão e R$ 1,5 bilhão, enquanto a previsão do déficit primário é em torno de R$ 1,3 bilhão.

Para o ano que vem, o déficit público previsto no PLOA 2017 totaliza R$ 2,9 bilhões (não se levam em conta as receitas extraordinárias sem fonte definida), prevendo-se uma elevação nominal de 1,4% da receita total e uma queda de 1,9% da despesa total em relação à proposta de 2016. A previsão do déficit para 2017 não é maior em razão dos descontos nas parcelas da dívida — daí a redução do serviço da dívida na comparação com a proposta de 2016 —, da manutenção de reduzidos níveis de investimentos e da contenção no custeio.

O PLOA 2017 prevê ainda uma elevação do déficit primário para R$ 1,7 bilhão. Portanto, deverá haver uma piora do quadro fiscal no período em análise. As razões são conhecidas: além do pagamento dos reajustes salariais da segurança, que se estende até 2018, concedidos pelo Governo anterior, há os reajustes anuais das remunerações dos servidores — ativos, inativos e pensionistas — e o crescimento vegetativo da despesa de pessoal. Considerando-se a previsão de uma pequena retomada da atividade econômica em nível estadual, projeta-se uma queda real das receitas para uma inflação esperada de 6% a.a.

O PLOA realizado em 2015 e as previsões para 2016 e 2017 contradizem a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para 2017, que apresenta sucessivos superávits primários como metas para os três anos: R$ 1,8 bilhão em 2015; R$ 2,6 bilhões em 2016; e R$ 3,2 bilhões em 2017. Em outras palavras, enquanto a LDO 2017 propõe um aumento gradual do esforço fiscal, o que se observa, nas fases de elaboração e execução do orçamento público estadual, é que os Poderes, de fato, ignoram as metas, tanto para o resultado primário, como para o resultado nominal e a Dívida Consolidada Líquida. Enquanto não se retomar a trajetória de superávits primários, suficientes para controlar o endividamento público estadual, isto é, enquanto as contas públicas se mantiverem desequilibradas, a política fiscal se manterá limitada ao controle na “boca do caixa”.

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Como citar:

JUNIOR, Liderau dos Santos Marques. O que esperar da política fiscal estadual para 2017? Carta de Conjuntura FEE. Porto Alegre, disponível em: <http://carta.fee.tche.br/article/o-que-esperar-da-politica-fiscal-estadual-para-2017/>. Acesso em: 22 de outubro de 2017.

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As contas gaúchas apresentam muita fragilidade

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Edição: Ano 21 nº 10 - 2012

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A execução do orçamento da Administração Pública Estadual consolidada (Direta e Indireta) tem apresentado fragilidade desde 2010. Nos últimos anos, a receita consolidada (a preços de julho de 2012) cresceu, ajudada tanto pelos estímulos do Governo Federal ao setor industrial como também pelas medidas tributárias da Secretaria da Fazenda, tais como: fiscalização eletrônica e substituição tributária. A receita estava em R$ 34,9 bilhões, em 2009, aumentou para R$ 40,1 bilhões, em 2010, e depois, em 2011, baixou para R$ 38 bilhões. A despesa consolidada também aumentou na mesma proporção da receita, tendo passado de R$ 34,9 bilhões (2009) para R$ 40,4 bilhões (2010) e, finalmente, a R$ 38,5 bilhões (2011). A situação das contas no ano de 2009 foi positiva com resultado orçamentário superavitário de R$ 11 milhões, tendo se deteriorado nos anos seguintes com déficits de: R$ 262 milhões em 2010 e R$ 520 milhões em 2011. Considerando o acumulado nos primeiros sete meses do ano, também ocorreram resultados orçamentários deficitários em 2011 (R$ 208 milhões) e em 2012 (R$ 644 milhões). Essa situação financeira das contas gaúchas mostra o quanto está sendo difícil manter equilibrado o orçamento em um cenário econômico adverso, com a necessidade constante de estímulos e medidas tributárias por parte de todos os governos. Nos próximos meses, dois encaminhamentos serão fundamentais. Manter a arrecadação do ICMS superior à do ano anterior, como tem sido de janeiro a julho de 2012, com exceção de fevereiro; e adequar as despesas nos níveis das receitas, para minimizar o atual déficit público.

As contas gaúchas apresentam muita fragilidade

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