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As políticas de apoio à agricultura no Brasil e no mundo

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Edição: Ano 24 nº 06 - 2015

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A oferta de recursos públicos para a agricultura empresarial brasileira cresceu substancialmente nos anos 2000. O crédito para o setor rural passou de aproximadamente R$ 10 bilhões em 2000-01 para R$ 187 bilhões na safra 2015-16. O atual Plano Safra, inobstante o ajuste fiscal em curso, apresenta alta de 20% em relação à sua edição anterior. Parte do incremento foi possível devido à destinação obrigatória para operações de crédito rural dos recursos captados pelas instituições financeiras por meio de Letras de Crédito do Agronegócio.

Apesar da magnitude no volume de recursos ofertados a taxas de juros subsidiados à agropecuária brasileira, o País não está entre os que mais protegem o setor no mundo. A Organização Para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) estima os níveis de proteção que a agricultura recebe em países selecionados. Atualmente, políticas agrícolas de 19 países, cujas exportações e importações somadas respondem por mais de 70% da corrente de comércio internacional de produtos agrícolas, são analisadas pela OCDE. Essa amostra de países pode ser arbitrariamente dividida em três grupos, de acordo com o nível de proteção oferecido à agricultura doméstica em relação à sua produção agrícola em 2012. No primeiro grupo, observam-se países que destinam volume elevado de recursos públicos ao setor agropecuário, entre 20% e 60% da produção total do setor. Em seguida, observam-se países com um nível de proteção variando entre 10% e 19% da produção total, e, por último, países que pouco suportam a produção agropecuária doméstica, com recursos destinados ao setor rural variando entre 0,7% e 7% da produção doméstica total do setor.

No primeiro grupo, com exceção da Indonésia e Turquia, observam-se países com baixa participação no comércio internacional de produtos agrícolas e também um baixo nível de participação do emprego agrícola no emprego total. Nesse grupo de países, que combinam suporte agrícola e restrição de acesso ao mercado doméstico, a Noruega, por exemplo, além de ser o país com maior nível de proteção, 63% em 2012, também apresenta grande parcela (21%) de suas importações de produtos agrícolas com tarifas entre 50% e 100% ad valoren.

No segundo grupo, o destaque fica por conta dos países que compõem a União Europeia (UE). A despeito de o subsídio atualmente destinado ao setor rural equivaler à metade do verificado no final da década de 80, o patamar atual de 19% é significativamente elevado, tendo em vista, principalmente, a grande produção agropecuária e a capacidade do bloco de interferir (para baixo) nos preços de commodities agrícolas. No segundo grupo, a China também se destaca pelos elevados recursos públicos destinados ao setor rural. Porém, tendo em vista a ainda grande população rural do País e dado que a pobreza no País se concentra majoritariamente nas áreas rurais, o nível de 16% de subsídio aparenta ser mais razoável que o do Canadá, que apresenta um subsídio semelhante ao chinês, mas com uma população rural significativamente menor e com uma parcela irrisória do emprego rural no emprego total.

No terceiro grupo, chamam a atenção países como a Nova Zelândia e a Ucrânia, onde a participação da agricultura no Produto Interno Bruto (PIB) é elevada, mas o nível de apoio ao setor rural é quase inexistente (0,79% e 1,32% respectivamente). Nesse grupo, também se encontram países como EUA (7,12%), Brasil (4,61%), Chile (3,29%) e Austrália (2,72%).

Observa-se que as intervenções do setor público nos mercados agrícolas, em maior ou menor intensidade, estão presentes tanto em países desenvolvidos quanto em países em desenvolvimento (PEDs). É possível que a trajetória recente de redução dos recursos públicos destinados à agricultura seja fruto também de constrangimentos impostos por instituições multilaterais, como o Banco Mundial, a OCDE e a Organização Mundial do Comércio (OMC). Com relação a esta última, observa-se que pilares centrais da Lei Agrícola norte-americana (Farm Bill) e da Política Agrícola Comum (PAC) da UE foram contestados pelo Brasil, com ganho de causa, nos contenciosos do algodão (EUA) e do açúcar (UE). A necessidade de adequação às regras da OMC provocaram importantes adaptações nesses programas de apoio à agricultura. Tanto a Farm Bill como a PAC — renovadas em 2014 — são dois importantes vetores políticos e econômicos que irão influenciar os preços e a geografia da produção de produtos agrícolas, no mínimo, até 2020. Apesar de apresentarem uma redução na capacidade de distorcer o comércio internacional, comparativamente às suas versões anteriores, esses vetores ainda continuarão forçando uma redução dos preços internacionais de várias commodities.

Recentemente, o Grupo de Cairns, uma coalizão de países que advoga pelo fim do protecionismo agrícola, apresentou, no Comitê de Agricultura da OMC, um artigo no qual analisa a evolução das políticas públicas de apoio à agricultura nos 10 maiores players de produtos agrícolas do mundo. O grupo sugere que a aparente tendência mundial de queda nas políticas domésticas de suporte à agricultura aumentou as chances de conclusão com sucesso da Rodada de Doha, haja vista que a questão agrícola tem sido o maior impasse no âmbito da OMC.

Por fim, vale refletir que uma análise de valores agregados como essa poderia ser criticada por não enxergar o impacto dessas políticas agrícolas em mercados específicos, como é o caso do leite na UE. Outra crítica a que esse tipo de análise poderia ser submetida está relacionada a não realização do teste de causalidade entre o volume de recursos públicos destinados ao setor e o nível de participação do país na produção e no comércio mundial de produtos agropecuários. É possível que, em alguns casos, a participação no comércio mundial ocorra somente em razão dos altos subsídios. Também é possível que alguns países somente tenham alcançado a autossuficiência em alguns produtos em razão das suas políticas de suporte à agricultura, o que os permitiu contornar suas desvantagens comparativas. Ademais, é prudente salientar que políticas como essas, também conhecidas como políticas do tipo “empobreça seu vizinho”, mesmo que se refletindo mais claramente em mercados específicos, geram, no agregado, seu impacto mais preocupante, pois forçam a produção mundial a um nível acima do socialmente ótimo e distorcem a geografia da produção, prejudicando, sobretudo, os PEDs, que dependem mais intensamente da produção agropecuária.

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