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O debate sobre o papel do Estado na inovação tecnológica, no Rio Grande do Sul

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Edição: Ano 26 nº 10 – 2017

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Atualmente, é comum ouvir, com veemência, a ideia de que o setor público possui um papel secundário na economia e, principalmente, na promoção e no desenvolvimento de inovações tecnológicas. No âmbito econômico, o Estado teria que tão somente fazer os ajustes necessários macroeconômicos (como no câmbio, nos juros, etc.) para garantir o bom desempenho das atividades produtivas. No campo das inovações, esse pensamento também se apresenta, com o Estado sendo visto como um mero apoiador indireto dos processos inovadores ou, vulgarmente, estando associado à afirmação “se não atrapalhar já está bom”. Tal concepção tem por base o pressuposto de que a empresa privada é o agente inovador por excelência.

Diversos estudiosos dos mais diferentes países e campos do conhecimento, reunidos na área que se convencionou chamar de Estudos da Inovação, vêm combatendo esse ideário com outra perspectiva: a de que as atividades de inovação ocorrem em um contexto de alinhamento dos setores público e privado e da sociedade civil, cabendo, sim, um papel importante ao Estado. Como exemplo dessa visão, recentemente foi fundado o Instituto para a Inovação e o Propósito Público (Institute for Innovation and Public Purpose) na University College London, na Inglaterra, o qual, como fica subentendido pelo próprio nome, pretende fomentar a discussão, em âmbito internacional, sobre as atribuições do Estado nos processos de inovação, e é integrado por uma equipe qualificada de pesquisadores de várias partes do mundo.

No RS, como no Brasil, esse debate se faz necessário também, apesar das dificuldades e complexidades de realizá-lo. Nesse sentido, parece válido observar alguns indicadores sobre o apoio do Governo para a inovação, presentes na Pesquisa de Inovação, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), que nos mostram algumas tendências interessantes e, ao mesmo tempo, preocupantes. Com referência às empresas industriais gaúchas e brasileiras, no Gráfico 1, podemos ver os percentuais de financiamento das atividades internas de pesquisa e desenvolvimento (P&D) provenientes de fontes públicas. No Brasil, há um comportamento constante, em todo o período considerado (2003 a 2014), de crescimento do apoio governamental às atividades inovadoras, tendência também seguida pelo RS até 2008. Após esse período, há uma significativa diminuição desse tipo de auxílio no Estado, o que tem diversas explicações, entre as quais a mais importante é a falta de interesse das empresas gaúchas nesse tipo de ajuda. Trata-se de uma retração que alcançou quase 11 pontos percentuais, de 28,2% em 2008 para 17,5% em 2014, porém com valores ainda superiores aos nacionais (14,7%). Se prosseguir essa tendência, na próxima edição da pesquisa, o RS ficará abaixo da média nacional. Tal fato é preocupante porque, frequentemente, o investimento público tem-se notabilizado como aquele voltado aos projetos mais complexos e de maior risco (econômico e/ou técnico) e, portanto, de maiores impactos positivos, quando exitosos.

Além disso, os dados mais desagregados do apoio estatal à inovação mostram um fato inquietante de caráter estrutural (Figura 1). A grande maioria das empresas inovadoras obtém financiamento governamental para a aquisição de máquinas e equipamentos para inovar, tanto no País (77,8%) como no Estado (78,1%). Isso demonstra a baixa capacidade do tecido produtivo local de produzir efetivamente suas inovações (preferem comprar os artefatos tecnológicos prontos), em detrimento de outros tipos de apoios mais relevantes em termos de alcance e impacto das novidades, como são os projetos de P&D e inovação em colaboração com universidades (ambos, Brasil e RS, na faixa dos 2 a 3%). Ademais, o segundo programa mais utilizado pelas empresas gaúchas e brasileiras é o de incentivos fiscais (14,7% e 10,5% respectivamente), um tipo de auxílio que vem sofrendo críticas de especialistas de várias nações pela sua pouca efetividade em promover, realmente, os processos de inovação, pois acaba sendo, simplesmente, uma forma de substituir os recursos próprios das firmas para inovação por meio desse incentivo e não de aumentar o montante geral de investimentos.

Os dados aqui apresentados reforçam, principalmente para o RS, a necessidade do debate a respeito das atribuições estatais, em todas as suas esferas (municipal, estadual e federal), na efetivação das atividades de inovação como uma prática sistemática da estrutura produtiva (privada e pública), no quadro de uma economia moderna, que depende enormemente do conhecimento e da aprendizagem para o desenvolvimento econômico e social geral.

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O que podem os governos estaduais no Brasil?

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Edição: Ano 22 nº 03 - 2013

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Há pelo menos 80 anos que os economistas se dedicam à compreensão do desenvolvimento econômico e da responsabilidade do Estado na sua promoção. No entanto, um ponto que parece obscuro quando se discute o “dever” do Estado desenvolvimentista é o “poder” que ele, de fato, possui, para elaborar e implementar políticas públicas eficazes no propósito de melhoria do bem-estar da população. Esse quadro se torna ainda mais dramático, quando o Estado ao qual nos referimos é um ente federado, em um sistema de descentralização parcial e imprecisa das capacidades e deveres do poder público no Brasil, fato que se acirrou com a Constituição de 1988.

Em primeiro lugar, na finalidade de orientar e promover melhorias estruturais, a expansão econômica e a estabilidade, o governo subnacional não possui nenhum controle sobre a política monetária e cambial, o que restringe, fortemente, seus instrumentos de atuação na promoção do desenvolvimento estadual.

Por outro lado, a Constituição de 1988 procurou promover o federalismo brasileiro segundo os princípios clássicos da autonomia e da participação, apresentando uma agenda fortemente descentralizadora. Na busca do equilíbrio federativo e da redução das disparidades regionais e setoriais, deu competência aos estados para tributar e legislar em diversos temas. Desde então, cerca de um terço da arrecadação direta brasileira ocorre nos níveis subnacionais, o que, somado às transferências constitucionais, representa uma receita disponível de mais de 40% do total arrecadado no País em mãos dos governantes federados.

Tal cenário, no entanto, não é tão favorável aos estados como pode parecer. Dentre as funções da política fiscal, as instâncias subnacionais possuem alguma capacidade alocativa e distributiva, mas não estabilizadora. Embora haja um grau de autonomia que permita complementar a ação do mercado e promover alguma redução de desigualdades, não existe potência fiscal para regular, por exemplo, o nível de atividade econômica estadual em torno do pleno emprego. Apesar de administrarem uma grande fatia da arrecadação, a utilização desses recursos está subordinada à sobreposição da legislação federal à subnacional.

No Rio Grande do Sul, o peso do funcionalismo público, entre ativos e inativos, ultrapassa os 70% da Receita Corrente Líquida. A rigidez no orçamento estadual torna-se ainda maior, com os limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal fazendo dos governadores, em alguns casos, meros administradores do caixa. Outra restrição importante origina-se da renegociação das dívidas estaduais com base na Lei nº 9.496 de 1997, que impôs limites para o pagamento dos serviços sobre a receita, resultando em permanente refinanciamento do saldo devedor dos estados. Com isso, na última década, a amortização junto à União foi de pouco mais de um décimo da dívida total do RS.

Do lado das receitas tributárias estaduais gaúchas, o ICMS representa quase 90% do montante arrecadado nos últimos anos, mas vem crescendo em proporção menor do que o PIB estadual, devido tanto à isenção das atividades de exportação, criada pela Lei Kandir (LC nº 87/1996), como ao expressivo volume de renúncia fiscal concedido na guerra pela atração de investimentos.

A contribuição do ICMS para a autonomia subnacional deve reduzir-se ainda mais nos próximos anos. O Projeto de Resolução PRS 1/2013 propõe a unificação em 4%, até 2025, das alíquotas no País para as operações e prestações interestaduais, que hoje variam entre 7% e 12%. Como mecanismo compensatório, a MP 599/2012 cria um fundo de compensação e outro de desenvolvimento regional, ampliando o volume de repasses como proporção da receita dos estados. O Governo Federal busca acabar com a guerra fiscal, mas reduzirá ainda mais a autonomia dos entes subnacionais em relação às suas receitas e despesas, uma das condições necessárias para a realização das políticas estaduais autônomas.

Uma forma de verificar isso será através do índice de autonomia subnacional de Anwar Shah (The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Economies, 1994). Esse indicador computa qual a proporção das despesas correntes subnacionais que são oriundas de transferências federais, em que 1 representa o financiamento integral das despesas estaduais com receita própria, enquanto zero expõe a total dependência de transferências e fundos da União. A nova legislação deverá derrubar esses índices no futuro.

Historicamente, o Brasil passou por ciclos de centralização (1930-46 e 1964-87) e descentralização (1891-1930, 1946-64 e 1988-96). Desde as privatizações e a austeridade promovidas na segunda metade dos anos 90 do século passado, a capacidade de planejamento e execução de políticas autônomas de desenvolvimento estadual está em xeque, o que se agravou com a evolução das dívidas estaduais. Fica evidente a necessidade de reforçar as condições de participação e cooperação federativa, harmonizando os interesses regionais em um verdadeiro pacto nacional pelo desenvolvimento, no qual a autonomia não seja um fim em si mesma.

O que podem os governos estaduais no Brasil

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