Política econômica no Governo Lula: continuidade ou ruptura?

Tendo empunhado a bandeira da mudança, Luís Inácio Lula da Silva conquistou a Presidência da República. Em boa medida, a mudança ocorreria através da substituição da política econômica praticada pelo Governo FHC. De acordo com Lula e sua base de apoio, a política econômica substituta recuperaria o dinamismo perdido da economia e causaria firme crescimento do emprego. A mudança anunciada viria a ser de tal maneira radical que seria correto denominá-la de ruptura em relação à política até então praticada.

Cinco meses após a posse do novo Presidente, é forçoso admitir que a continuidade — não a mudança e, muito menos, a ruptura — é a palavra exata para caracterizar a relação entre as políticas econômicas atuais e as seguidas pelo governo anterior. Ainda assim, mudar continua sendo uma das mais importantes prioridades da Administração Lula. Para todos nós, brasileiros, é importante saber o que continua e o que muda na política econômica nacional até o fim do presente mandato presidencial.

O compromisso com a continuidade, que até o momento prepondera diante da intenção de mudança, expressa-se especialmente nas ações e declarações de altos integrantes do Ministério da Fazenda e do Bacen. O mesmo compromisso concentra-se em três aspectos relevantes.

O primeiro deles refere-se à decisão de respeitar os contratos assumidos pela sociedade brasileira no passado. Isso quer dizer, por exemplo, que estão fora de cogitação as moratórias das dívidas interna e externa, tão fervorosamente defendidas no período pré-eleitoral. Em segundo lugar, constata-se identidade de entendimentos entre o governo anterior e o atual quanto ao papel atribuído à estabilidade monetária como condição necessária ao crescimento econômico duradouro. Todos entendem, agora, que a expansão sustentável da economia tem por pré-requisito elevado grau de estabilidade do nível geral de preços.

Um terceiro aspecto em que se percebe a presença da continuidade merece consideração mais cuidadosa. Trata-se da identidade existente entre as políticas econômicas de curto prazo nos governos vigente e precedente. Cabe à política econômica de curto prazo regular o ritmo das atividades produtivas, conter os níveis dos preços internos e, também, da taxa de câmbio. São “instrumentos” da política econômica de curto prazo o regime cambial vigorante, a administração dos juros internos e a execução das receitas e das despesas públicas.

A política econômica de curto prazo do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso compôs-se de três elementos essenciais: o regime de câmbio flutuante, o regime de metas para a inflação e o regime de metas fiscais.

Implementado em janeiro de 1999, o regime de câmbio flutuante objetivou ajustar as necessidades brasileiras de financiamento externo ao menor fluxo internacional de capitais superveniente da crise russa de meados de 1998. Diante da insuficiência de capitais externos, a desvalorização cambial dela decorrente estimularia as exportações e deprimiria as importações de bens e serviços, promovendo a redução das necessidades de financiamento em divisas. A desvalorização teria continuidade até a supressão dos desequilíbrios externos.

Admitida a liberdade de flutuação cambial, o controle dos preços internos ficou a cargo da política monetária expressa no regime de metas para a inflação, de junho de 1999. Com o mesmo regime, as autoridades comprometeram-se com a consecução de níveis inflacionários previamente estabelecidos a cada período, as denominadas metas para a inflação. As taxas internas de juros seriam elevadas ou reduzidas sempre que verificado o distanciamento, para cima ou para baixo, da inflação efetiva frente às metas em questão. Dessa maneira, a evolução dos preços internos tenderia ao atendimento do compromisso governamental.

Para cumprir sua função de conter os preços internos em condições de recorrente desvalorização cambial, a política monetária produziu juros internos elevados, acelerando o endividamento público. Adicione-se o fato de que as difíceis circunstâncias vividas pela economia brasileira ao final dos anos 90 obrigaram a indexar parcela crescente da dívida pública ao dólar. Por essa razão, as desvalorizações cambiais também significaram importante impulso ao endividamento estatal brasileiro.

Perdido o controle sobre o endividamento público, a desconfiança disseminar-se-ia, inviabilizando a rolagem da dívida governamental, o regime de metas para a inflação e o ajuste externo que neles se apóia. Por isso, foi implementado o regime de metas fiscais, destinado a impor, ao setor público, a geração de superávits fiscais primários em montantes compatíveis com a estabilidade da relação dívida pública/PIB da economia do País.

Através dos regimes descritos, esperava o governo encerrado ao final de 2002 que o ajuste externo fosse promovido, a inflação controlada e o endividamento estatal contido em patamar aceitável pelo mercado financeiro. Dessa maneira, a redução dos juros internos e o crescimento econômico duradouro resultariam viabilizados. Nesse sentido, para o Governo FHC, o sucesso da política econômica de curto prazo constituiria condição não só necessária, mas também suficiente para o incremento continuado da economia.

Os quatro anos encerrados em dezembro de 2002 deixaram resultados não muito animadores. O PIB cresceu à taxa anual de 2,0%; a inflação anual medida pelo IPCA, de 1,7% em 1998, atingiu 12,5% em 2002; e a relação dívida pública/PIB, que se lutou para manter constante, ascendeu em importância que corresponde a 6,2% do PIB do País a partir do final do mês de janeiro de 1999. A honrosa exceção ficou por conta da redução dos déficits em transações correntes: de 4,25% do PIB em 1998 para 1,71% do PIB em 2002. No entanto, restou forte a preocupação com a possibilidade de estes serem retomados, já que sua diminuição resultou do dinamismo da atividade produtiva que se pretende ver incrementado e da desvalorização cambial de difícil manutenção no tempo.

Ainda que dê resultados pouco animadores, o novo governo reconheceu como insubstituível a política econômica da gestão que o precedeu. Só com base nela, poderia evitar uma desenfreada desvalorização cambial com dramáticas conseqüências sobre os preços internos e a dívida pública. Por isso, já antes de sua posse, assumiu atitude cautelosa, passando a defender aquilo que, no passado, criticara. No poder, o novo governo adotou os regimes de câmbio flutuante e de metas inflacionárias e fiscais instituídos pela gestão anterior. Mais do que isso, dada a crescente escassez do fluxo de capitais externos — em grande parte resultante dos temores de mudança da política econômica —, viu-se obrigado a elevar juros e superávits primários. O contido nesse parágrafo descreve a natureza e as razões da continuidade mantida com relação à política econômica praticada no Governo FHC.

A cautela, progressivamente, trouxe de volta a confiança na política econômica. O fluxo de capitais externos entrou em recuperação, e o real, em movimento de valorização. Por isso, já a partir do final de 2002, a dívida pública em proporção do PIB e a inflação iniciaram tendência de queda, tendo esta última atingido níveis bastante reduzidos em maio do corrente ano.

Pelo menos no terreno das intenções, nem tudo que diz respeito à atual política econômica é continuidade com relação à anterior. Há grupos no Governo — mais precisamente nos Ministérios do Planejamento e do Desenvolvimento e no BNDES — com a intenção e, talvez, com a força suficiente para promover significativa mudança. A mudança não viria pela negação da política de curto prazo que se acaba de descrever, mas por adição a ela.

O que sustenta a intenção de mudança é a percepção realista de que o crescimento econômico duradouro é incompatível com déficits em conta corrente muito elevados. É verdade que os mesmos déficits se encontram, atualmente, em níveis bastante reduzidos (0,74% do PIB nos 12 meses encerrados em abril de 2003). Contudo a retomada do crescimento econômico e a valorização cambial em curso tendem a elevá-los progressivamente. Ainda mais importante, não tendo contado com apoio estatal suficiente na última década, a indústria brasileira vem apresentando dificuldade para aumentar a participação dos produtos de conteúdo tecnológico mais elevado em sua estrutura produtiva. Em conseqüência, enquanto a pauta brasileira de exportações é dominada por produtos de média e baixa intensidade tecnológica, na de importações prevalecem mercadorias de médio e alto conteúdo tecnológico. Sendo a demanda dos produtos de elevado conteúdo tecnológico mais sensível ao crescimento do produto social, as compras do País no Exterior tendem a aumentar mais rapidamente do que suas vendas para o mercado externo quando as economias nacional e internacional se expandem a taxas iguais. Nessas condições, a aceleração do crescimento econômico tende a expandir os déficits externos.

Dessa maneira, na ausência de política destinada a promover o conteúdo tecnológico da produção industrial brasileira, o crescimento econômico terá por conseqüência a reposição de elevados déficits frente ao Exterior. E, nesse caso, a expansão da economia ficaria, como no passado, dependente da captação de volumosos recursos externos. A história recente mostra quão voláteis são os fluxos dos mesmos recursos. Do excesso de entrada de divisas, passa-se, rapidamente, a sua escassez e vice-versa. Cada vez que a escassez se impõe, a economia é exposta a ajuste, que inclui desvalorização cambial, elevação dos juros internos e expansão dos superávits primários. Não é preciso dizer que ajustes dessa natureza interrompem o crescimento econômico, impondo-lhe padrão que é descrito de maneira adequada pela expressão stop and go.

Para superar o mesmo padrão ou, pelo menos, para diminuir os constrangimentos que ele explicita, o novo governo propõe-se a acoplar decidida política de caráter setorial aos já existentes regimes de câmbio flutuante e de metas inflacionárias e fiscais. Com a mesma política, deseja tornar o crescimento das exportações e a substituição competitiva das importações mais independentes da elevação da taxa real de câmbio. Assim, seria possível diminuir a dependência ao financiamento externo e conquistar maior liberdade para o crescimento econômico duradouro.

Se, de fato, for implementada, ao sucesso da política de caráter setorial antepor-se-ão dificuldades de grande monta. Dentre elas, destacam-se as questões relativas à escassez de recursos orçamentários, à compatibilização dos mecanismos por ela utilizados com as normas da OMC e, por fim, às próprias dificuldades de traduzir os meios empregados na execução da política em questão nos resultados almejados.

Assim, a ruptura foi posta de lado. Ficou apenas a mudança por adição. De qualquer forma, não é possível mudar sem vencer o medo. Trata-se de olhar o futuro com responsabilidade e avançar.

Pedro Fernando Cunha de Almeida.
Economista da FEE e Professor de Macroeconomia e Análise de Conjuntura da Unisinos.

1 Os superávits fiscais primários correspondem à diferença entre as receitas e as despesas das três esferas governamentais, excluindo-se das últimas o valor dos juros incidentes sobre suas dívidas.
2 Note-se que a liberdade de flutuação cambial foi adotada em meados do mês de janeiro citado. Nos primeiros dias de vigência da liberdade de flutuação do câmbio, a moeda brasileira desvalorizou-se rapidamente, impondo crescimento da dívida pública equivalente a 8,8% do PIB do País. É melhor, contudo, atribuir a responsabilidade desse incremento da dívida pública não ao regime cambial que se acabara de inaugurar, mas à sobrevalorização cambial preexistente.

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