Os projetos de logística no Programa de Parcerias e Investimentos

No último dia 13 de setembro, foi lançado o pacote de concessões e de privatizações do Governo Temer. O Programa de Parcerias e Investimentos (PPI), coordenado pelo secretário-executivo com status de ministro Moreira Franco, tem como principal novidade, em comparação a pacotes anteriores, a junção das áreas de logística, energia, mineração, petróleo, saneamento, e até mesmo loterias, no mesmo conjunto de projetos a serem repassados à iniciativa privada.

Essa ampliação do escopo do programa esconde, em realidade, um pacote de ambições relativamente modestas (estima-se em cerca de R$ 50 bilhões o montante total dos projetos envolvidos), o que, em parte, é explicado por ser esse um governo que tem pouco mais de dois anos para executar o programa apresentado. A proposta prevê a privatização de quatro aeroportos, sete empresas de energia, três empresas de saneamento ambiental, além da concessão de três ferrovias, três rodovias e dois portos. Estão programados ainda a venda de parte das loterias da Caixa e o leilão de três campos de exploração de petróleo e de quatro áreas de mineração. É importante ressaltar que quase todos os projetos constantes do PPI na área de logística já estavam previstos na segunda etapa do Programa de Investimento em Logística (PIL II), embora sejam notadas pequenas alterações nos traçados das ferrovias em questão. O PIL II, lançado em junho de 2015, contemplava projetos que montavam a R$ 198,4 bilhões, com execução prevista para os próximos 15 anos.

O PPI dispõe que as licitações sejam realizadas apenas após a prévia aprovação dos projetos pelo Tribunal de Contas da União (TCU) e a realização das audiências públicas para cada projeto. Estão previstas, ainda, a realização de road shows e a publicação dos editais em inglês, com vistas a atrair os investidores externos, o que não configura novidade. Também é proposto um prazo mínimo de 100 dias entre o lançamento do edital e a realização do leilão. Esse rito, embora confira maior segurança jurídica e alguma legitimidade social às concessões e às obras, pode resultar na necessidade de revisão dos projetos previamente apresentados e em atrasos decorrentes disso.

O conjunto de obras de logística do PPI mistura projetos em diferentes fases de maturação. Por exemplo, os trechos das BRs 101, 116, 290 e 386 previstos pelo PPI para serem realizados em solo gaúcho já estão em fase final de projeto, com o estudo estando a cargo da empresa Triunfo. Os aeroportos de Porto Alegre, Salvador, Florianópolis e Fortaleza também estão com seus estudos bastante avançados e têm previsão de licitação no PPI para o primeiro trimestre de 2017. Já as ferrovias têm seus estudos ainda em elaboração, estando prevista sua licitação para o segundo semestre de 2017, prazo bastante otimista.

A estrutura preferencial de financiamento presente no PPI corresponde a 20% de capital próprio das concessionárias, de 40 a 50% de empréstimos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) e o mínimo de 30% de emissões de debêntures de infraestrutura. Essa estrutura é mais rígida que as concebidas pelo PIL II, as quais partiam de um mix de combinações entre debêntures e TJLP. Os montantes dos financiamentos públicos dos projetos estão orçados em R$ 30 bilhões, sendo R$ 18 bilhões em recursos do BNDES e R$ 12 bilhões do Fundo de Infraestrutura (FI) do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS).

O prazo entre a realização dos estudos e a finalização da obra (completion) é essencial para o sucesso dos projetos, uma vez que delimita o tempo no qual é necessário financiamento sem a geração de caixa correspondente, o que torna mais arriscado o custeio dos projetos greenfield, como aqueles de ferrovias.

A solução proposta pelo PPI para custear o hiato temporal após o qual as receitas geradas pelo projeto podem servir de garantia ao financiamento (project finance) também é distinta da escolhida no PIL II. Enquanto, para esse, a solução passava por um empréstimo-ponte, antecedente ao aporte definitivo, o plano lançado em 2016 privilegia a aceitação de cartas-fiança, emitidas preferencialmente por bancos privados, em garantia para os financiamentos definitivos do BNDES, o qual se comprometeria a ser mais célere na apreciação desses recursos. As cartas-fiança também serviriam como garantia para a emissão de “debêntures incentivadas” no período “pré-completion”.

A experiência recente mostra que as empresas vencedoras dos processos licitatórios em logística, dadas as elevadas taxas de juros vigentes, têm dificuldades em obter financiamento de longo prazo. As altas taxas de juros reais têm, na prática, inviabilizado projetos de custeio de prazo mais longo. Em 2015, o mercado de capitais se mostrou bastante refratário às emissões de debêntures de infraestrutura. Outro elemento que dificultou um maior engajamento do setor privado no financiamento de longo prazo se deu a partir dos problemas legais que têm acometido as maiores empresas nacionais do setor de infraestrutura e impedido sua participação nas licitações.

Uma solução seria atrair investidores estrangeiros a participarem das licitações. Nesse caso, os problemas se tornam ainda mais complexos, dada a dificuldade para as empresas que não atuam em território nacional, de fornecer garantias para a obtenção de financiamento doméstico e, especialmente, a inexistência de um fundo que proteja os investimentos das variações cambiais. O custo de um contrato de hedge, associado ao longo prazo das operações, inviabiliza, na prática, essa solução, e o financiamento da obra direto em moeda estrangeira não modifica o descasamento existente entre receitas em moeda nacional (embora os contratos possuam proteção contra a inflação) e os pagamentos em moeda estrangeira.

Pelo que foi veiculado até o momento, o PPI não possui mecanismos claros para enfrentar quaisquer desses entraves. Também ainda não está definido se os leilões privilegiarão o menor preço, o maior investimento ou o maior ganho fiscal na definição dos ganhadores, fator decisivo para as características e o desenrolar futuro de cada concessão. Ainda assim, pode-se esperar uma relativa agilidade nos projetos que têm uma fase “pré-completion” reduzida e que se encontram em estágios mais adiantados. Entretanto, dado o escopo do programa e a lentidão inerente à sua execução, é difícil acreditar que esse será o elemento capaz de desencadear uma elevação decisiva no dinamismo da economia brasileira, até 2018.

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