Embora os últimos governos tenham tentado lançar as bases de um crescimento econômico sustentado, esse horizonte parece cada vez mais distante. De um lado, porque parte da política econômica e parte das perspectivas de ampliação dos investimentos permaneceram excessivamente atreladas à orientação do capital internacional. De outro, porque os programas voltados para o reforço da dinâmica endógena, além de encerrarem importantes conflitos internos, não encontraram sustentáculo político-institucional.
No que se refere ao primeiro ponto, o Brasil vem afirmando, nas últimas décadas, uma inserção internacional com forte participação da exportação de commodities minerais e agrícolas. Tal especialização está alinhada com as novas tendências internacionais dos investimentos diretos do exterior (IDE), caracterizando um “modelo” que é chamado por muitos especialistas de especialização regressiva. Essa dinâmica gera pelo menos dois grupos de problemas. O primeiro decorre dos já verificados efeitos da destruição ambiental e da ampliação dos conflitos no campo. O segundo está relacionado à excessiva dependência da economia brasileira das oscilações internacionais dos preços desses produtos. O apoio aos IDEs aparece nos relatórios do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Isso não se restringe apenas aos financiamentos concedidos às grandes empresas internacionais, mas através de vários programas voltados para a implantação de infraestrutura visando à expansão das atividades de mineração e de agricultura extensiva. Essas ações estão configuradas sobretudo em alguns pontos do Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), lançado em 2007 e ampliado em 2014.
Outro conjunto de programas buscou reforçar os elementos endógenos da economia dentro de uma estratégia de crescimento sustentado. É o caso da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) (2003), da Política de Desenvolvimento Industrial (2010) e do Plano Brasil Maior (2011). Todos apresentaram como pontos comuns metas destinadas a ampliar os investimentos governamentais e privados, expandir as despesas em desenvolvimento tecnológico para difundir inovações sobre o tecido industrial brasileiro e qualificar as exportações. O Plano Brasil Maior, por exemplo, definiu metas de ampliação da participação dos investimentos de 18,4% para 22,4% e dos gastos em pesquisa e desenvolvimento de 0,59% para 0,9%, ambos com relação ao Produto Interno Bruto (PIB). Também buscou ampliar a participação dos segmentos de alta e média tecnologias sobre o valor da transformação industrial. Nesse sentido, também se insere o Inovar Auto (2012-13), destinado à inovação tecnológica e ao adensamento da cadeia produtiva de veículos automotores.
O terceiro conjunto de medidas destinou-se a elevar o consumo doméstico e baseou-se tanto em melhorar as condições de crédito e gerar isenções fiscais favoráveis ao consumo quanto na manutenção do poder de compra do salário mínimo e em políticas sociais específicas. A ampliação do consumo interno, no entanto, começou a perder fôlego devido ao recrudescimento do desemprego e aos limites impostos pelo equilíbrio fiscal.
É importante observar que todos os planos arrolados se basearam, em boa parte, na ampliação das exportações, concentradas, por sua vez, em commodities, gerando um círculo vicioso difícil de romper. A falta de uma base político-institucional capaz de apoiar algumas decisões econômicas mais polêmicas está bem ilustrada pelas controvérsias decorrentes da descoberta das reservas de Pré-Sal (2006). A implantação de um sistema de partilha (Lei 12.351/2010), que estabeleceu o Governo brasileiro como principal proprietário do petróleo extraído, e não mais a empresa que executava a extração, dificultou ainda mais as negociações do Governo com o Parlamento, porque se ampliou o interesse dos grandes grupos internacionais sobre a Petrobrás. Outros pontos também geraram disputas de difícil superação, como é o caso da legislação relativa à preservação ambiental e à manutenção dos direitos trabalhistas, diretamente relacionada à expansão da produção de commodities.
Em que pese às variações conjunturais da atividade produtiva, a definição de linhas básicas para a retomada do crescimento econômico, com uma relativa estabilidade, depende da recuperação e do foco dos investimentos. Na prática, continuaram dominando os investimentos orientados pelas tendências do mercado mundial. De fato, a indústria de transformação, após a queda consequente da crise internacional de 2008, manteve-se praticamente estagnada, caindo nitidamente após 2013, juntamente com o emprego. Já a extração mineral, à exceção do último trimestre de 2015, vem crescendo de forma regular. Os investimentos, por sua vez, estão em queda desde 2014.
Sinteticamente, pode-se afirmar que seria necessária a implantação de políticas públicas que, mesmo mantendo a exportação de commodities para garantir o superávit comercial, fundamentassem a qualificação e a ampliação do investimento produtivo. Um dos elementos-chave para a geração de uma base endógena para o crescimento sustentado relaciona-se ao estímulo às relações intersetoriais. O reforço de uma dinâmica de crescimento, baseada em variáveis internas e internalizadas, repousa sobre a dinamização dos setores de bens de capital e intermediários de média e alta intensidades tecnológicas. Somente com a inovação desses segmentos e com a ampliação de sua demanda interna seria possível estabelecer um contraponto às constantes oscilações do crescimento econômico.
Tendo em vista a atual correlação de forças do Parlamento brasileiro, bem como a nova orientação do executivo, é previsível que a orientação dos investimentos e das exportações, ainda que se ampliem, aprofunde sua dependência dos rumos dos IDEs. A Petrobrás, que está à frente de uma grande cadeia de fornecedores internos, com qualificação tecnológica e geradores de empregos qualificados, corre o risco de ser internacionalizada. Ademais, deve dominar o comércio bilateral, com a valorização do Tratado Transpacífico (TTP) e consequente perda de importância do Mercado Comum do Sul (Mercosul). O Parlamento, por seu turno, poderá aprovar as propostas de liberalização do controle ambiental e de flexibilização do trabalho. Finalmente, a recente aprovação da proposta orçamentária para 2016 poderá repercutir negativamente sobre a demanda interna.