O que podem os governos estaduais no Brasil?

Há pelo menos 80 anos que os economistas se dedicam à compreensão do desenvolvimento econômico e da responsabilidade do Estado na sua promoção. No entanto, um ponto que parece obscuro quando se discute o “dever” do Estado desenvolvimentista é o “poder” que ele, de fato, possui, para elaborar e implementar políticas públicas eficazes no propósito de melhoria do bem-estar da população. Esse quadro se torna ainda mais dramático, quando o Estado ao qual nos referimos é um ente federado, em um sistema de descentralização parcial e imprecisa das capacidades e deveres do poder público no Brasil, fato que se acirrou com a Constituição de 1988.

Em primeiro lugar, na finalidade de orientar e promover melhorias estruturais, a expansão econômica e a estabilidade, o governo subnacional não possui nenhum controle sobre a política monetária e cambial, o que restringe, fortemente, seus instrumentos de atuação na promoção do desenvolvimento estadual.

Por outro lado, a Constituição de 1988 procurou promover o federalismo brasileiro segundo os princípios clássicos da autonomia e da participação, apresentando uma agenda fortemente descentralizadora. Na busca do equilíbrio federativo e da redução das disparidades regionais e setoriais, deu competência aos estados para tributar e legislar em diversos temas. Desde então, cerca de um terço da arrecadação direta brasileira ocorre nos níveis subnacionais, o que, somado às transferências constitucionais, representa uma receita disponível de mais de 40% do total arrecadado no País em mãos dos governantes federados.

Tal cenário, no entanto, não é tão favorável aos estados como pode parecer. Dentre as funções da política fiscal, as instâncias subnacionais possuem alguma capacidade alocativa e distributiva, mas não estabilizadora. Embora haja um grau de autonomia que permita complementar a ação do mercado e promover alguma redução de desigualdades, não existe potência fiscal para regular, por exemplo, o nível de atividade econômica estadual em torno do pleno emprego. Apesar de administrarem uma grande fatia da arrecadação, a utilização desses recursos está subordinada à sobreposição da legislação federal à subnacional.

No Rio Grande do Sul, o peso do funcionalismo público, entre ativos e inativos, ultrapassa os 70% da Receita Corrente Líquida. A rigidez no orçamento estadual torna-se ainda maior, com os limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal fazendo dos governadores, em alguns casos, meros administradores do caixa. Outra restrição importante origina-se da renegociação das dívidas estaduais com base na Lei nº 9.496 de 1997, que impôs limites para o pagamento dos serviços sobre a receita, resultando em permanente refinanciamento do saldo devedor dos estados. Com isso, na última década, a amortização junto à União foi de pouco mais de um décimo da dívida total do RS.

Do lado das receitas tributárias estaduais gaúchas, o ICMS representa quase 90% do montante arrecadado nos últimos anos, mas vem crescendo em proporção menor do que o PIB estadual, devido tanto à isenção das atividades de exportação, criada pela Lei Kandir (LC nº 87/1996), como ao expressivo volume de renúncia fiscal concedido na guerra pela atração de investimentos.

A contribuição do ICMS para a autonomia subnacional deve reduzir-se ainda mais nos próximos anos. O Projeto de Resolução PRS 1/2013 propõe a unificação em 4%, até 2025, das alíquotas no País para as operações e prestações interestaduais, que hoje variam entre 7% e 12%. Como mecanismo compensatório, a MP 599/2012 cria um fundo de compensação e outro de desenvolvimento regional, ampliando o volume de repasses como proporção da receita dos estados. O Governo Federal busca acabar com a guerra fiscal, mas reduzirá ainda mais a autonomia dos entes subnacionais em relação às suas receitas e despesas, uma das condições necessárias para a realização das políticas estaduais autônomas.

Uma forma de verificar isso será através do índice de autonomia subnacional de Anwar Shah (The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Economies, 1994). Esse indicador computa qual a proporção das despesas correntes subnacionais que são oriundas de transferências federais, em que 1 representa o financiamento integral das despesas estaduais com receita própria, enquanto zero expõe a total dependência de transferências e fundos da União. A nova legislação deverá derrubar esses índices no futuro.

Historicamente, o Brasil passou por ciclos de centralização (1930-46 e 1964-87) e descentralização (1891-1930, 1946-64 e 1988-96). Desde as privatizações e a austeridade promovidas na segunda metade dos anos 90 do século passado, a capacidade de planejamento e execução de políticas autônomas de desenvolvimento estadual está em xeque, o que se agravou com a evolução das dívidas estaduais. Fica evidente a necessidade de reforçar as condições de participação e cooperação federativa, harmonizando os interesses regionais em um verdadeiro pacto nacional pelo desenvolvimento, no qual a autonomia não seja um fim em si mesma.

O que podem os governos estaduais no Brasil

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