O problema da dívida do RS

Em 2014, a dívida do Rio Grande do Sul totalizou R$ 54,8 bilhões. O montante é composto de diversas dívidas fundadas pela Administração Direta, mas a maior parte delas (86,1% do total) diz respeito apenas ao contrato de refinanciamento da dívida estadual previsto na Lei n.º 9.496/97. Tal contrato fez parte do Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados, que tinha por objetivo auxiliar os entes da Federação a criar e manter uma disciplina fiscal e, com isso, contribuir para o processo de estabilização da economia brasileira nos anos 90.

A partir da mesma Lei, não só o RS, mas também outros estados e municípios tiveram suas dívidas incorporadas pela União, a qual passou a ser sua credora. Os termos contratuais, no entanto, não foram iguais para cada ente da Federação. No caso específico do RS, o contrato de dívida tinha duração de 360 meses, sendo que a taxa de juros contratada era de 6,0% a.a., e o montante principal seria corrigido através da inflação medida pelo Índice Geral de Preços-Disponibilidade Interna (IGP-DI). O sistema de amortização utilizado seria a tabela Price.

Passados 17 anos, o saldo devedor, que, em 1998, era de cerca de R$ 35,7 bilhões a preços de dezembro de 2014, totalizou, nesse mesmo ano, R$ 46,3 bilhões. Esse fato suscitou uma série de questionamentos por parte da sociedade gaúcha, uma vez que, após quase duas décadas, o RS deve mais hoje do que devia no começo do contrato. Nesses termos, é natural que alguns questionem que a dívida já “teria sido paga”. Mas ela não foi.

A explosão do saldo devedor total tem sua origem nos próprios termos do contrato. Uma das cláusulas previa a possibilidade de o RS não pagar o valor integral da prestação. Segundo o contrato, era necessário que o devedor apenas pagasse uma parcela mínima da prestação, cujo valor correspondia a 13% da Receita Líquida Real (RLR). A diferença entre a prestação integral e o valor pago seria destinada a uma conta-resíduo, sobre a qual incidiriam os mesmos juros de 6,0% a.a. e a mesma correção monetária. É uma lógica semelhante à da fatura do cartão de crédito, em que é permitido ao cliente pagar, no vencimento, um valor mínimo, mas ainda continuar adimplente (obviamente, juros incidirão no restante não pago).

Em princípio, essa cláusula dá mais flexibilidade ao devedor, pois permite que quedas inesperadas na arrecadação ou a necessidade de um aumento temporário nos gastos sejam mais facilmente acomodadas. No entanto, a mesma cláusula pode ser fonte de instabilidade, caso tal recurso seja utilizado por um período demasiadamente longo, uma vez que isso fará a conta-resíduo aumentar de forma insustentável. O problema foi justamente esse.

Logo no começo do contrato, o RS já utilizava a opção de pagamento mínimo. Na época, acreditava-se que o uso da cláusula seria apenas temporário. A expectativa dos policymakers era de que a receita crescesse rápido o bastante para que, em pouco tempo, os 13% da RLR superassem o valor da prestação da tabela Price. Mais especificamente, a expectativa era de que a arrecadação crescesse por volta de 3% em termos reais. Contudo isso não aconteceu.

Existem muitos motivos que explicam a “frustração” de crescimento da receita. Segundo o Relatório de Análise da Dívida Pública do Rio Grande do Sul, uma das principais causas foi a escolha equivocada do IGP-DI como indexador de correção monetária do montante principal.

O relatório conclui que a escolha do IGP-DI é equivocada por duas razões. Em primeiro lugar, esse índice é altamente sensível à variação do câmbio. A sensibilidade tem origem em sua composição da cesta de bens. Ela possui, por exemplo, commodities cujos preços são determinados internacionalmente e denominados em dólares. Portanto, quando o dólar se valoriza, o serviço da dívida aumenta, o que, por sua vez, expõe o devedor, no caso, o Rio Grande do Sul, a uma espécie de “risco cambial”.

A segunda razão é que a arrecadação nominal do RS é pouco correlacionada com o IGP-DI. O “risco cambial” não seria tão nocivo se a arrecadação nominal do Governo do RS acompanhasse, de forma semelhante, a flutuação cambial. Dessa forma, o aumento da receita compensaria o aumento do serviço da dívida. O problema é que isso não acontece. Como foi mostrado no Relatório, as receitas nominais de Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) não têm uma relação estatisticamente significativa com o IGP-DI. Portanto, quando o dólar se valoriza e o IGP-DI sobe, o serviço da dívida aumenta, mas nossas receitas nominais não.

A escolha equivocada do indexador é, portanto, uma das razões que tornaram a dívida do Estado insustentável. O indexador fez com que o RS utilizasse, por muito tempo, a opção de pagar o valor mínimo, de tal forma que a conta-resíduo se tornasse excessivamente grande. Caso o indexador escolhido tivesse sido o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), por exemplo, a dívida estaria em uma trajetória sustentável, uma vez que tal índice não é apenas muito menos sensível ao câmbio, mas também é muito mais correlacionado com as receitas do Estado do Rio Grande do Sul.

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