Entre confiança e mudança

A política econômica brasileira foi dirigida, durante décadas, por um imperativo do crescimento, diante do qual a estabilidade era sempre relegada, quando não apenas simulada. A crise inflacionária dos anos 80 mudou radicalmente essa hierarquia de objetivos. A estabilidade tornou-se prioridade, embora seu alcance tenha se revelado, desde então, sempre precário. O crescimento, em decorrência, passou a ser cada vez mais adiado.

O caminho adotado foi conter a inflação e teve no Plano Real e nas reformas inspiradas pelo Consenso de Washington seus passos decisivos. Uma vez conquistada a estabilidade, havia a crença de que o crescimento voltaria naturalmente por obra do mercado e contaria com o protagonismo decisivo do capital externo, numa reação positiva diante do novo ambiente favorável ao investimento privado.

A escolha da inflação como meta não respondeu apenas à necessidade de previsibilidade do cálculo econômico. Há uma raiz política mais profunda compondo o centro do processo histórico conhecido como globalização: a hegemonia do capital dinheiro. Descrita na literatura como financeirização da riqueza, dela decorre a obsessão pela estabilidade dos preços, que preserva a forma predominante dessa riqueza, os haveres monetários. Riqueza que se valoriza, pois juros elevados e superávit fiscal, as medidas usuais, transferem renda dos devedores, o setor produtivo e o Estado, em favor da alta finança.

A estabilização dos preços a partir de 1994 foi alcançada em duas frentes. Primeiro, a valorização cambial, após a transição para a nova moeda, quebrou o mecanismo de indexação e comprimiu margens e preços dos produtores domésticos. Segundo, a combinação com a abertura comercial e financeira permitiu um enorme crescimento das importações e um afluxo considerável de capital que não apenas financiou o déficit comercial, como deu um choque de concorrência em vários setores. Um significativo aumento da taxa de juros foi medida necessária no processo de atração desses capitais. O arranjo monetário e o sistema de preços vigentes nas décadas anteriores foram rompidos, e a inflação, que lhes era típica, drasticamente reduzida.

Esse movimento só foi possível porque o cenário internacional lhe foi extremamente favorável. Desde a implementação do Plano Brady, superando o contencioso da dívida externa no final dos anos 80 até 1997, os mercados latino-americanos “emergentes” voltaram a atrair os investidores internacionais, que viviam um momento de euforia, principalmente em razão do bom desempenho da economia norte-americana. Um elemento adicional e decisivo foram as chamadas “reformas”, voltadas a uma mudança institucional no sentido de tornar as estruturas jurídicas e políticas mais amigáveis aos investidores. Não por acaso, foram anunciadas como o fim da Era Vargas ou um virar a página da substituição de importações, rotulada como protecionista, criadora de reservas de mercado e ineficiente na opinião dos economistas do Consenso de Washington. O Brasil ter sido o país que mais cresceu no mundo à época, convenientemente, não é lembrado.

Uma análise do conteúdo das reformas propostas revela dois objetivos mais importantes. Em primeiro lugar, e repetindo o que já vinha acontecendo alhures, tornar a força de trabalho mais acessível em custo e disponibilidade para o capital através da maior flexibilização do mercado de trabalho e da redução de direitos sociais, como benefícios previdenciários. Para tanto, foi posto em marcha um extenso programa de emendas com vistas à eliminação de alguns dos novos direitos sociais previstos — e, em grande parte, ainda não implementados — pela Constituição de 1988. Em segundo lugar, a mudança na relação entre o Estado e a economia, uma operação complexa que envolveu diversas iniciativas, desde a reforma administrativa, as privatizações, as normas de responsabilidade fiscal, etc. O objetivo aqui foi não apenas desmontar os instrumentos de planejamento, regulação e condução do desenvolvimento econômico criados a partir dos anos 30, mas forjar um novo arranjo institucional favorável ao investidor estrangeiro e a uma nova geração nacional de capitalistas financeiros apta a participar do ciclo de grandes negócios que se vislumbrava e para o qual as privatizações seriam um ponto de partida.

Desde 1998, a conjuntura internacional mudou desfavoravelmente. Os EUA pararam de crescer, a especulação do período anterior cobrou seu preço numa série de crises dos mercados financeiros globalizados, secando o fluxo de capital privado que vinha financiando os déficits em transações correntes. Um intenso processo de fuga de capitais teve início, e, mesmo com a recorrência dos socorros do FMI que, em três oportunidades desde a instituição do real, disponibilizaram quase US$ -90 bilhões, as reservas internacionais do Brasil reduziram-se a níveis críticos. A isso se somou a campanha dos agentes de mercado contra a candidatura Lula em 2002, que elevou o Risco-País a 2.039 pontos no mês da eleição. Com os graus de liberdade reduzidos pela livre-circulação de capitais ao Exterior, o Governo anterior pôde apenas reagir passivamente à corrida contra o real aumentando juros. Nessa circunstância, era natural que, ao assumir, o novo governo fosse cauteloso em precipitar qualquer mudança na condução da economia enquanto o ambiente hostil não se dissipasse. A confiança alimenta a legitimidade da autoridade monetária.

Entretanto a cautela adotou a forma do continuismo, inclusive no recrutamento da equipe econômica. A política monetária ortodoxa foi radicalizada com a elevação da taxa de juros até 26,5%, e as metas de aperto fiscal, endurecidas (superávit primário de 4,25% do PIB). Mais, o “afago” nos mercados prosseguiu na iniciativa das reformas, como se vê nas propostas sobre previdência e tributação, na nova Lei de Falências e na prometida autonomia do Bacen. Com certeza, o mais grave erro do Governo Lula até agora, pois sinaliza uma direção da mudança institucional contrária aos interesses que o elegeram.

A condução das políticas monetária e fiscal tem por base um diagnóstico equivocado sobre a instabilidade e o baixo crescimento que acometem a economia brasileira, um diagnóstico que encontra eco apenas entre os mais conservadores e, não por acaso, entre economistas de bancos e consultoras. Quanto à instabilidade, seria proveniente exclusivamente do desajuste do setor público, impossibilitado de garantir um nível de superávit primário capaz de impedir o crescimento de sua dívida, dada a necessidade de manter os juros elevados para controlar a inflação. Antes de tudo, uma alta da taxa de juros pode combater uma inflação de demanda, mas a elevação de preços recente ocorreu num ambiente de redução do consumo das famílias e do investimento. A maior fonte de pressão sobre os preços vem da variação da taxa de câmbio, pois esta é cláusula contratual dos preços administrados, determina a cotação em reais dos bens que também circulam no mercado externo e define o custo das importações.

A volatilidade do câmbio explica os aumentos de preços e tem sua origem na fragilidade do balanço de pagamentos. O crescimento do passivo externo líquido, um resultado da livre-movimentação de capitais e do maior grau de desnacionalização da economia, produziu o ambiente propício aos ataques especulativos contra o real que vêm se repetindo nos últimos anos. O Governo optou por enfrentar esse problema via taxa de juros, cujo efeito sobre os preços se faz de forma indireta, esfriando o mercado de câmbio pela redução da procura. Mais ainda, essa medida tem implicações políticas importantes tanto pelo custo elevado de aumento da recessão e do desemprego, quanto por proteger os interesses do capital financeiro, oferecendo-lhe uma opção de rentabilidade elevada. Uma alternativa seria a adoção de algum grau de controle cambial, o tão referido exemplo chileno, que reduziria a variação do real e liberaria a taxa de juros da obrigação de ajustar o câmbio.

Já o baixo crescimento, que se deve à combinação de juros elevados, restrição ao gasto público e transferência de uma parcela expressiva da poupança doméstica ao Exterior, recebeu outra explicação: seria resultado da insuficiência (sic) de poupança interna, da baixa produtividade do fator trabalho e da ineficiência do gasto público. Primeiro, a crença laica de que o investimento vem da poupança não encontra sustentação teórica desde a descoberta da macroeconomia, há mais de 70 anos. O baixo nível de investimento explica-se pela inexistência de mecanismos de financiamento adequados aos gastos capitalista e do Governo. Para isso, contribuem não só o nível dos juros e as metas fiscais, mas também a arquitetura do sistema financeiro brasileiro, que não está organizado para emprestar a longo prazo. A exceção, os bancos estatais, teve suas operações de crédito à produção e à infra-estrutura congeladas por decisão política nos anos 90. Segundo, a baixa produtividade do trabalho não tem sustentação factual, pois esta cresceu na última década mais do que nas duas anteriores. Quanto à ineficiência do gasto público, é um problema menor do que o nível reduzido de seu investimento, explicado pelos encargos financeiros da dívida e pela falta de crédito para a expansão dos serviços públicos, não resolvida nas privatizações.

A obsessão da governabilidade vem comandando as opções de política econômica e pôs a Presidência Lula sob o signo da contradição. O compromisso de retomar o crescimento com distribuição de renda e independência, a não ser pela ação resoluta do Itamaraty na política externa, não só está adiado, mas inviabilizado pela atual condução da economia. O Projeto Fome Zero, o Primeiro Emprego e a Reforma Agrária só alcançarão seus objetivos com um nível de gasto muito superior ao atual, para o que nem a reforma tributária, nem a da previdência são solução.

Em relação à primeira, apenas aponta um possível aumento nas receitas dos estados e redução da renúncia fiscal. Itens decisivos para tornar a carga menos regressiva — como o Imposto sobre a Renda, os impostos sobre propriedade ou as contribuições sociais — pouco foram tocados. Já a reforma da previdência, além de uma isonomia por baixo entre trabalhadores dos setores público e privado, compensada parcialmente pelo aumento do teto, pouco avança nos principais problemas, que são a baixa cobertura (apenas 40,9% dos ocupados), seu financiamento e a sobreposição com a assistência social. Mais ainda, há o risco de um aumento de despesa pela precipitação de aposentadorias precoces e a possibilidade de o Judiciário manter posição contrária à cobrança de inativos, único ganho imediato.

Como a carga tributária já é relativamente alta, um avanço nas políticas sociais necessita redirecionamento do gasto, para o que a focalização não é solução. Focalizar só é viável depois de a cobertura das políticas públicas ter atingido a universalidade, do contrário, reproduz-se a exclusão. A reestruturação da despesa pública passa, necessariamente, por seu maior item, o custo da dívida pública em juros e prazos. Além disso, a retomada do crescimento é decisiva para a implementação de políticas redistributivas ativas, até por reduzirem as resistências de quem vai perder privilégios.

Se a confiança é necessária para assegurar governabilidade, os passos trilhados até o momento para alcançá-la fazem-no negando a mudança. Essa contradição o Governo precisará resolver para ser fiel à vontade dos 62 milhões de brasileiros, que, embora sua proverbial paciência, votaram confiando que um outro Brasil é possível. Por enquanto, o medo está vencendo a esperança.

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