Dívida ativa do Rio Grande do Sul

O momento de dificuldade financeira vivido pelo Rio Grande do Sul faz com que a sociedade gaúcha e os gestores públicos do Estado voltem sua atenção para o ajuste fiscal, que depende não apenas de cortes de despesas, mas também da análise sobre a administração da receita estadual. Além da arrecadação de impostos, o Estado possui créditos a receber. Um grupo importante desses créditos é o que constitui a dívida ativa do Estado.

A maior parcela da dívida ativa diz respeito aos créditos tributários, decorrentes do não pagamento de tributos por parte de contribuintes junto à Fazenda Pública Estadual. Por exemplo, quando uma empresa declara suas operações e não paga os valores correspondentes do Imposto Sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e Sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicação (ICMS), é aberto um procedimento administrativo por parte da Secretaria da Fazenda. Depois de exaurida a possibilidade de cobrança administrativa, o crédito decorrente é inscrito na dívida ativa do Estado do Rio Grande do Sul, cuja cobrança é de responsabilidade da Procuradoria Geral do Estado (PGE-RS). O projeto Recupera+R$, feito em parceria entre a FEE e a PGE-RS, objetiva avaliar e qualificar a cobrança da dívida ativa do RS. Os dados que seguem refletem o levantamento inicial desse projeto.

Em abril de 2016, o estoque de dívida ativa relacionado aos créditos tributários foi de R$ 31,9 bilhões, valor equivalente a, por exemplo, cerca de 50% do total da dívida do Estado e 60% do montante devido pelo RS para a União (Lei 9.496/97). Vale ressaltar, contudo, que, apesar do valor expressivo, a parcela passível de recuperação é relativamente menor. De acordo com alguns critérios considerados pela PGE — como o tempo de inscrição na dívida ativa, falência da empresa, ausência de bens ou devedor não localizado, entre outros —, apenas 27,6% da dívida registrada têm maior potencial de êxito na cobrança. Essa é, portanto, a parcela da dívida ativa “viável”.

Uma análise mais apurada da dívida ativa revela que a maior parcela (96,9%) se refere, naturalmente, ao principal tributo do Estado: o ICMS. O restante é divido entre o Imposto Sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) (0,2%), o Imposto Sobre Transmissão Causa Mortis e Doação de Quaisquer Bens ou Direitos (ITCD) (0,1%) e outras taxas e tributos (2,7%). Entre os créditos de ICMS, aqueles relativos ao setor da indústria de transformação são os mais representativos. Até abril de 2016, o setor respondeu por 41,7% do total de créditos a receber pelo Estado, participação que supera a soma do montante a recuperar junto aos comércios varejista (18,8%) e atacadista (18,2%).

Um indicativo de como esses créditos não são de fácil recuperação — e, portanto, não representam uma fonte de incremento de receita de curto prazo para o Estado — é o fato de que o tempo mediano da dívida ativa do Estado é de 10,2 anos (abril de 2016). Uma avaliação histórica revela que essa medida teve um aumento considerável entre 2008 (8,5 anos) e 2013 (10,3 anos), permanecendo relativamente estável desde então. Como esse tipo de receita depende de processos judiciais, é natural que o tempo seja, em média, razoavelmente elevado.

Já quando se avalia apenas a parcela viável da dívida ativa, percebe-se que o tempo mediano é reduzido para 3,5 anos, como era de se esperar, uma vez que o prazo de inscrição da dívida está entre os critérios de sua viabilidade. É importante destacar, contudo, que a análise da evolução desse tempo mostra que a tendência tem sido de queda, uma vez que, em dezembro de 2010, era de 4,2 anos. Isso pode ser reflexo de uma cobrança mais eficaz ou resultado das políticas de renegociação da dívida ativa.

O gráfico ilustra a relação entre a evolução mensal do estoque da dívida ativa viável e o fluxo de pagamentos da dívida ativa total, a preços constantes. Percebe-se que os picos de pagamento estão associados a reduções no estoque. Com exceção do primeiro e do último, os picos foram causados pelos programas de renegociação dos débitos fiscais de ICMS, com destaque para aqueles iniciados em julho de 2010 e em setembro de 2015, intitulados Ajustar RS e Refaz RS respectivamente, que ofereceram descontos em multas e juros que incidiam sobre as dívidas. Ambos os programas arrecadaram, em um único mês, aproximadamente R$ 260 milhões. Embora contribuam para o caixa do Estado, essas políticas podem apresentar desvantagens, que devem ser consideradas por parte dos gestores públicos nas suas tomadas de decisão. Se elas ocorrerem com muita frequência, os agentes podem mudar seu comportamento em relação ao pagamento dos tributos, explorando estrategicamente os programas de negociação das dívidas.

De todos os fatos descritos até agora, talvez o mais curioso seja que, embora o estoque da dívida ativa viável represente uma quantia grande (R$ 8,8 bilhões em abril de 2016) e, portanto, uma fonte de receita para o Estado, ele contribui apenas marginalmente para a resolução dos problemas fiscais. Mesmo que, por exemplo, toda a dívida viável fosse quitada, ela pagaria apenas dois anos de déficits orçamentários, lembrando que, para 2016, se espera um déficit superior a R$ 4 bilhões. Nesse sentido, o presente ensaio reforça a noção de que a saída para a situação fiscal do Estado do Rio Grande do Sul passa por reformas estruturais e de longo prazo.

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