As múltiplas independências do Banco Central

Após a recente troca da presidência e de parte da diretoria do Banco Central do Brasil (BC), foi novamente aventada a possibilidade de aumentar a autonomia da instituição. Dada essa novidade em meio à candidatura eleita, faz-se necessário resgatar a discussão.

A autonomia e a independência dos bancos centrais são defendidas por parcela dos agentes devido ao histórico de apropriação do direito de emitir moeda por recorrentes governos, a fim de financiar os gastos públicos. Tal interferência resultaria em maiores taxas de inflação, que comprometeriam a estabilidade do crescimento econômico. Dessa perspectiva, a inflação seria sempre e em toda a parte um fenômeno essencialmente monetário. Além disso, a moeda seria neutra no longo prazo: qualquer impacto positivo da política monetária sobre o emprego seria apenas temporário, pois somente fatores reais poderiam afetar o produto permanentemente. Assim, contrária à histórica e orgânica relação da Autoridade Monetária com as despesas governamentais, apresentou-se a possibilidade de separar as duas instâncias, a fim de diminuir a chance de apropriação da política monetária pelos governos eleitos. Em um segundo momento, a teoria sobre a qual os bancos centrais se apoiam modificou-se para considerar também as expectativas dos agentes no modelo. Como resultado, caberia aos gestores coordenar as expectativas do mercado de modo a otimizar o controle da inflação.

No Brasil, a Lei de Responsabilidade Fiscal, de 2000, ao mesmo tempo em que buscou controlar os gastos da esfera pública, unificou a emissão de dívida nas mãos do Tesouro Nacional. A partir de 2002, o Banco Central ficou impedido de lançar novos títulos. Com isso, pretendia-se dificultar o aumento da dívida pública para pagar gastos do Governo.

Por sua vez, o Sistema de Metas de Inflação, implementado ainda em 1999, acompanhou uma regra tácita de não interferência governamental na condução da política monetária, indicando autonomia operacional ao BC. Com ela, a instituição preservaria total liberdade tanto na definição da política monetária pelo Comitê de Política Monetária (Copom), quanto na sua operacionalização, com vistas a manter a inflação na meta definida pelo Conselho Monetário Nacional (CMN), composto pelo Presidente do BC e pelos Ministros da Fazenda e do Planejamento. Recentemente, o atual Ministro da Fazenda, Henrique Meirelles, apresentou a possibilidade de formalizar tal regra, objetivando uma autonomia técnica, que, segundo o próprio, já existiria na prática. A formalização seria uma maneira de sinalizar ao mercado o compromisso com o atingimento da meta sem submissão aos interesses do Governo.

Já a independência da instituição passaria por definir mandatos fixos para presidente e diretores do BC, não coincidentes com o ciclo eleitoral. Tal proposta, apesar de ter a simpatia do atual governo, não está em pauta no momento. Ademais, mesmo que não cogitado no Brasil, ainda existe um nível maior de independência que transfere para a instituição a própria definição da meta de taxa de inflação.

Atualmente, é consenso a utilização da taxa básica de juros como principal instrumento de política monetária. O Banco Central é responsável por definir a taxa de juros de forma a fazer a taxa de inflação convergir para a meta estipulada pelo CMN. Para tanto, utiliza-se de modelos matematicamente sofisticados, elaborados com base na teoria e na prática recentes. No Brasil, a única meta a ser perseguida pelo BC é a inflação. O mesmo ocorre no Japão, na Inglaterra e na Zona do Euro. Já nos Estados Unidos, apesar da maior independência do Federal Reserve, a manutenção do emprego também é um objetivo da política monetária.

É válido dizer que esses mesmos modelos utilizados pelo BC indicam que a maior autonomia na condução da política monetária promoveria melhores resultados. Isso ocorre porque diminuir a possibilidade de intervenção governamental sobre as decisões prescritas pelos modelos aumentaria a confiança na Autoridade Monetária para buscar convergência à meta, ajudando a coordenar as expectativas dos agentes.

De modo simplificado, à luz da sabedoria convencional, pode-se apresentar o embate em torno da maior ou menor independência do BC com a seguinte dualidade: de um lado, a interferência governamental sobre a emissão de moeda poderia gerar benefícios no curto prazo que não se justificariam no longo prazo; de outro, sua total independência garantiria a liberdade para a Autoridade Monetária buscar sua única meta, a taxa de inflação, independentemente de suas consequências sobre outras variáveis utilizadas para analisar o desempenho de um governo.

É no espectro entre essas duas posições extremas que a política monetária é definida. Toda a decisão do BC passará pelo julgamento dos agentes, sendo determinante para a convergência das expectativas à meta.

Nesse sentido, aos defensores da autonomia do BC, a credibilidade será maior quanto maior for sua aproximação aos modelos predefinidos. Por outro lado, decisões que se afastam das prescrições podem ser encaradas como suscetíveis a interferências governamentais, exprimindo uma menor autonomia da Autoridade Monetária e deteriorando as expectativas.

Nesse ponto, fica claro que seguir estritamente os modelos demonstra a independência da política monetária perante o Governo. Contudo é mister questionar se, ao fazê-lo, não se está a submeter a política monetária aos agentes responsáveis por gerar as expectativas consideradas no próprio modelo?

Para quem acredita na possibilidade de construção de uma ciência econômica neutra e livre de ideologias, seguir os sofisticados modelos matemáticos seria indicativo da não interferência política. Por outro lado, para quem percebe a ciência econômica, como qualquer outra ciência social, passível de interferência do próprio cientista, tal neutralidade a interesses políticos seria questionável. Nessa visão, a própria modelagem estaria incorporando algum grau de posicionamento político, mesmo que involuntário.

Aplicando isso ao caso da independência e da autonomia da Autoridade Monetária, têm-se duas posições: para quem acredita na neutralidade da ciência econômica, a liberdade para seguir estritamente um modelo prescrito significaria despir-se da política; para quem não acredita nessa possibilidade, a maior autonomia perante o Governo seria simplesmente a maior dependência perante agentes responsáveis por prescrever os modelos.

A história recente das crises na economia internacional mostra como interesses privados podem ser tão perigosos quanto a pretensão de representar os interesses públicos. Assim, proteger a política monetária da apropriação do Governo pode ser tão importante quanto protegê-la da apropriação privada, mesmo que subjacente na modelagem científica. Atualmente, a proteção da política monetária pode vir da simples aceitação de suas fragilidades.

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