A reforma da Previdência deve ser discutida, mas quem pagará a conta?

O ano de 2017 trouxe consigo, já nos seus primeiros meses, um acalorado debate acerca da proposta de reforma na Previdência trazida pelo Governo. Em um contexto de ajuste fiscal, é compreensível que a Previdência surja como um dos principais pontos a serem discutidos, tendo em vista sua elevada participação no orçamento do Tesouro nacional.

Se confrontarmos somente as receitas provenientes das contribuições patronais e dos empregados com as despesas previdenciárias, apenas no ano de 2016, a Previdência Social da União, incluindo o Regime Próprio e o Regime Geral, registrou um déficit de R$ 230,7 bilhões. Desse montante, R$ 78,5 bilhões referem-se a pouco mais de 1 milhão de servidores públicos e militares, e R$ 152,2 bilhões referem-se a, aproximadamente, 33 milhões de trabalhadores ligados ao Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS).

Nesses termos, mesmo a previdência urbana do Regime Geral, que, desde 2009, vinha apresentando superávits, terminou o ano de 2016 com déficit de R$ 46,8 bilhões. Isso se deveu, principalmente, ao aumento do desemprego nos últimos anos (o que levou a uma redução nas contribuições), além do contínuo envelhecimento da população brasileira (o que causa o aumento da proporção de aposentados).

Embora seja inegável que o Brasil vem passando por mudanças significativas nas suas variáveis demográficas — a expectativa de sobrevida da população com 65 anos, por exemplo, aumentou de 12 para 18,4 anos entre 1980 e 2015 —, não se pode creditar todo o déficit financeiro atual apenas a essa questão. É certo que o desenho das regras previdenciárias do País também contribuiu durante muitos anos para a deterioração do sistema.

Por exemplo, a Constituição Federal de 1988 (CF 1988) originalmente não previa, para os servidores públicos, contribuições previdenciárias durante o período de atividade, além de conceder, para os inativos, salários equivalentes ao teto da última remuneração, ou seja, do auge da carreira. Aliás, a Constituição não se ateve ao equilíbrio atuarial da Previdência Social, nem considerou o potencial aumento da expectativa de vida, o que foi modificado somente em 1998 na Emenda Constitucional (EC) n.° 20. Assim, apenas a partir desse momento o termo “déficit previdenciário” passou a fazer algum sentido nas contas públicas brasileiras.

De fato, as modificações ocorridas no âmbito previdenciário após a CF 1988, com destaque para a EC 20/1998, a EC 41/2003 e a implementação de fundos de previdência complementar na União e nos estados desde 2011, têm sido alvo de controvérsias. Isso porque a CF 1988, em seu artigo 195, atribui à seguridade social (incluindo a Previdência Social, a saúde e a assistência social) as receitas provenientes de tributos como a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), tornando, sob essa ótica, superavitário o atual resultado da seguridade social. Os defensores desse ponto de vista afirmam que, com o crescimento econômico, aumentariam também essas arrecadações e que o sistema se manteria estável em longo prazo. Além disso, contestam o uso de Desvinculações de Receitas da União (DRUs), que acabam por utilizar as receitas dessas contribuições em outras áreas.

Sob outra ótica, no entanto, seria necessário um equilíbrio atuarial, estimando não somente o fluxo de caixa presente, mas todas as contribuições e os benefícios esperados para os indivíduos ao longo de suas vidas. Dentro dessa visão, o modelo originalmente previsto na Constituição, em um sistema de repartição simples e sem a preocupação com uma lógica atuarial, mostra-se tomado de incertezas quanto à sustentabilidade futura do sistema.

De fato, caso um cálculo atuarial tivesse sido adotado desde o início da vigência da CF 1988, teria havido um período de acumulação financeira, que poderia estar sendo utilizada para cobrir o déficit financeiro atual. Porém, tendo em vista o caminho tomado, uma alternativa seria a criação de regras que fizessem com que as expectativas de benefícios de cada indivíduo (considerando pensões e aposentadorias de todas as naturezas) fossem equivalentes às suas expectativas de contribuição, ainda que o Tesouro tivesse que continuar arcando com os déficits atuariais causados pelo período de vigência das regras anteriores. Afinal, os déficits financeiros nos patamares atuais ainda são, em grande parte, consequência de regras antigas, pois as mudanças já realizadas, em geral, precisam de um período maior para serem notadas no fluxo de caixa.

Assim, é necessário que o gestor público seja cuidadoso para corrigir apenas os problemas que ainda precisam ser solucionados, caso contrário poderá vir a punir uns pra compensar privilégios de outros. Por exemplo, a maioria dos novos servidores públicos civis já se encontra vinculada a um regime de previdência complementar de capitalização para os valores que excedem o teto do INSS e possui idade mínima para se aposentar. Ou seja, esses servidores já estão expostos a regras muito mais rígidas, cenário completamente oposto ao de meados da década de 90.

Nesse contexto, buscando corrigir apenas pontos que ainda gerem distorções, as aposentadorias especiais poderiam ser revistas. No RS, estima-se que 87% das aposentadorias do Regime Próprio de Previdência Social dos servidores públicos sejam especiais, incluindo mulheres, professores e policiais. Muitas delas, inclusive, são duplamente especiais, como é o caso das mulheres professoras. Essas se aposentam, pelas regras atuais, 10 anos antes dos homens sem aposentadoria especial. Contudo, embora as mulheres ainda enfrentem a dupla jornada (argumento originalmente empregado para que se aposentassem precocemente), conforme a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio (PNAD), a participação dos homens nos afazeres domésticos vem gradualmente aumentando desde 1988, o que justificaria, também, uma redução na diferença entre as idades para a aposentadoria entre os sexos. De forma semelhante, o aproveitamento de policiais que não mais tivessem condições de atuar nas ruas em áreas administrativas, de apoio e de inteligência é algo que precisaria ser pensado.

Não obstante isso, é importante destacar que a proposta originalmente enviada pelo Governo se mostrava com algumas incoerências. Uma delas é a ausência de mudanças na aposentadoria dos militares. Outra diz respeito à relação entre a expectativa do tempo de contribuição e a expectativa do valor acumulado de benefícios a serem usufruídos. Por exemplo, os trabalhadores que ingressassem cedo no mercado de trabalho seriam prejudicados em relação aos que ingressassem tardiamente, pois aqueles contribuiriam por mais tempo, porém sem receber um incremento no valor dos benefícios na mesma proporção, principalmente se considerarmos que grande parte desse grupo é formada por pessoas de menor renda, que não tiveram a oportunidade de estudar no início da fase adulta, e cuja expectativa de sobrevida fica abaixo da média nacional.

Distorções desse tipo devem ser evitadas por aqueles que desenham as regras previdenciárias do País. Casos extremos como esse já começaram a ser corrigidos no Legislativo, uma vez que a proposta original apresentada pelo Executivo vem sendo analisada, discutida e modificada no Congresso. Espera-se que o resultado final seja o mais justo possível.

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