A problemática descentralização das receitas no Brasil

Nos anos 60 e 70, os recursos disponíveis (receitas depois das transferências intergovernamentais) das três esferas de Governo estavam concentrados nas mãos da União, que detinha praticamente o dobro do total das receitas dos estados e dos municípios. Essa configuração foi um dos resultados da reforma tributária de 1967, que criou condições financeiras para que o Estado pudesse desempenhar suas novas funções. O entendimento que se tinha era um sistema tributário capaz de impulsionar o processo de acumulação, tornando a União o maior protagonista na competência dos tributos. Isso fica visível, no gráfico abaixo, de 1970 a 1983, quando a União detinha uma participação cada vez maior das receitas disponíveis, caracterizando um período centralizador.

No início dos anos 80, existia certo consenso de que a reforma tributária de 1967 estava exaurida, devido, principalmente, à excessiva centralização das iniciativas tributárias na esfera federal, ocorrendo uma reversão do processo nos anos 60 e 70. Houve, então, um período de descentralização tributária, em que a União começou a perder receita em favor dos municípios. Esse período descentralizador, que começou em 1983 chegando aos dias atuais, tem sido marcado por uma expressiva elevação das transferências intergovernamentais, que foi reforçada ainda mais com a reforma tributária da Constituição de 1988, tendo ocorrido uma ampliação do grau autonomia financeira de estados e municípios a partir de 1983.

Porém convém fazer uma síntese mais quantitativa do que ocorreu com a divisão federativa das receitas disponíveis nesses quase 60 anos. Entre 1960 e 2016, a participação da União no bolo dos recursos disponíveis passou de 59,5% para 53,9%; a dos estados, de 34,1% para 25,5%; e a dos municípios, de 6,4% para 20,6% do total das receitas disponíveis. Isso significa que os municípios ganharam 14,2 pontos percentuais, que saíram da União (5,6 pontos percentuais) e dos estados (8,6 pontos percentuais). Fica evidente que o nível estadual foi o mais prejudicado, pois foram as
mudanças tributárias que acabaram impactando fortemente os seus orçamentos, como o Fundo de Estabilização Fiscal (reedição do Fundo Social de Emergência, que vigorou em meados de 1994), a Lei Kandir (que isenta do tributo ICMS os produtos e serviços destinados à exportação) e várias outras desonerações fiscais, ocorridas a partir dos anos 90. Pode-se afirmar que uma possível consequência disso é que, atualmente, quase todas as receitas próprias estaduais não são suficientes para cobrir as despesas, o que faz aumentar os déficits e a dívida pública.

Outra hipótese que pode ser constatada pelos dados do gráfico é que os grandes ganhadores na divisão federativa das receitas disponíveis foram os governos municipais, o que, na interpretação de José Roberto Afonso, faz o Brasil virar uma grande federação de cidades. Mas isso não significa que as contas dos municípios ficaram equilibradas nesse período, pois, junto com essa participação maior nas receitas disponíveis, também as transferências de encargos aumentaram, principalmente nas áreas de saúde, educação e pagamentos de pessoal relativos aos encargos previdenciários, no caso dos municípios maiores. Isso tudo tem causado muito desequilíbrio orçamentário nos municípios, apesar da participação maior no bolo dos recursos disponíveis, a tal ponto que, atualmente, existe uma mobilização nacional para equacionar grande parte dos impasses administrativos. Alguns deles, reivindicados pela Confederação Nacional dos Municípios (CNM), dizem respeito a uma solicitação de resgate financeiro de R$ 4 bilhões, ao parcelamento da dívida de R$ 40 bilhões em precatórios e principalmente à proposta de se revisar a atual regra de correção do piso nacional do magistério público da Educação Básica, pois a forma atual de cálculo proporcionou uma correção de 142% no valor do piso, entre 2009 e 2017. Caso o índice de ajuste fosse o Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), como prevê o Projeto de Lei n.° 3.776, o indicador seria bem mais realista, de 66,07%.
Com essa atual divisão federativa nas receitas do Brasil, o chamado pacto federativo (acordo dos entes da Federação sobre suas competências tributárias e os seus serviços públicos) tenderá a se tornar um pleito simplesmente utópico! Isso porque as duas esferas de Governo (União e estados) que mais perderam na divisão de federativa de receitas, continuarão a lutar por uma maior participação. Ao passo que os municípios não querem perder mais receitas, pois estão ficando cada vez com menos condições de arcar com as suas responsabilidades nas áreas de sociais. A tendência, por não se conseguir resolver essa problemática descentralização, é que a Federação se torne cada vez mais concorrencial e não cooperativa, onde o setor público criará mais obstáculos ao crescimento econômico. Isso significa que as empresas e principalmente os contribuintes, ao terem serviços públicos ruins, terão que continuar pagando do seu próprio bolso as despesas cada vez maiores de saúde, educação e segurança, sem falar nos problemas sérios de infraestrutura, que fazem aumentar os preços dos bens e serviços no Brasil.

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