A Emenda Constitucional 95, a meta fiscal e o orçamento que não cabe no teto

A aprovação da Emenda Constitucional 95 (EC95) em 2016 embutiu em nosso ordenamento jurídico um mecanismo de austeridade de longo prazo, com a finalidade de reduzir a proporção do gasto público no Produto Interno Bruto (PIB), que, segundo o Ministro da Fazenda Meirelles, estaria elevada, prejudicando o potencial de expansão da economia brasileira. Em seus primeiros seis meses de funcionamento, foram evidentes as dificuldades de cumprir medida tão dura frente à dinâmica de crescimento das despesas constantes no orçamento do Governo Federal.

A EC95 limita o crescimento, por um período de 20 anos, de quase todas as despesas primárias ao Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) de 12 meses, encerrados em junho do ano anterior. Esse mecanismo de correção impede a utilização de política fiscal contracíclica, ao condicionar o aumento de despesas à aceleração do nível de preços. Além disso, deve ser cumprida a meta fiscal, que implica supressão adicional de despesas sempre que houver frustração de receitas, ampliando o caráter pró-cíclico da política fiscal. Como o corte de despesas tem um efeito negativo no nível da atividade, da qual depende a arrecadação, há um risco de criar uma “espiral”, onde o corte de despesas deprime o produto, que, por sua vez, deprime a arrecadação, o que faz com que sejam necessários novos cortes.

Em 2017, o Governo pôde ampliar seus gastos em 7,2%, o que não foi suficiente para executar o orçamento sem contingenciamentos. No envio do projeto de lei orçamentária (PLOA) de 2017, o Governo previa crescimento de 1,6% do PIB, o que foi reduzido para 1,2% na sanção da lei. A meta de déficit primário para este ano, porém, não foi alterada dos R$ 139 bilhões previstos, com o Governo aumentando a previsão de receitas extraordinárias para fechar a conta. Embora já ficasse claro que, muito dificilmente, a meta de 2017 seria cumprida, as previsões de crescimento do PIB acima do verificado e uma grande expansão na previsão de receitas extraordinárias permitiram ao Governo evitar o envio da mudança da meta fiscal até agosto.

Porém, como a recuperação econômica ficou muito aquém do previsto pelo Governo, já na avaliação de receitas do primeiro bimestre foi necessário o contingenciamento de R$ 43 bilhões. No segudo bimestre, mesmo com as receitas tributárias abaixo do previsto e caindo 1,2% no ano em termos reais, o Poder Executivo ampliou em mais de R$ 13 bilhões a entrada de receitas extraordinárias com fins de descontingenciar R$ 3,1 bilhões, medida polêmica, pois permitiu ao Governo acelerar a liberação de verbas para emendas parlamentares na véspera da data do julgamento da denúncia contra o Presidente da República.

A controversa manobra foi revertida na avaliação de receitas e despesas do terceiro bimestre, que, novamente, registrou ampliação na frustração de receitas, levando a um contingenciamento adicional de R$ 5,9 bilhões. Em um primeiro momento, o Governo afirmou que faria de tudo para cumprir a meta, o que levou ao aumento das alíquotas do Programa de Integração Social (PIS) e da Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (Cofins) para combustíveis, mas isso não foi suficiente para cumpri-la, já que o Governo reviu a previsão de expansão do PIB, que passou para apenas 0,5% em 2017 e de 2,5% para 2,0% em 2018. Assim, o Governo ampliou a previsão de déficit de 2017 e 2018 para R$ 159 bilhões, e não descarta novos aumentos de tributos.

No primeiro semestre de 2017, as despesas sujeitas ao teto subiram 7,0% em termos nominais. Caso essa proporção se mantenha para o ano inteiro, o teto de gastos está a cerca de R$ 2 bilhões de ser estourado. Para 2018, as dificuldades para a execução orçamentária serão ampliadas, pois o índice de reajuste das despesas caiu para 3,0%, garantindo apenas R$ 39 bilhões a mais para o orçamento.

Dois grupos de despesas obrigatórias são o maior obstáculo de curto prazo para o cumprimento do teto. O primeiro são as despesas previdenciárias, que corresponderam a cerca de 45% das despesas sujeitas ao teto em 2016. O Governo estima um crescimento real para esse grupo de despesa próximo a 4% para os próximos dois anos, com tendência de expansão até 2028. Por conta disso, afirma que a Reforma da Previdência é condição necessária para o cumprimento do teto. Caso mantenham a proporção de crescimento do primeiro semestre, as despesas previdenciárias ultrapassarão em R$ 24 bilhões o seu limite em 2017, conforme mostram os dados da tabela. Para 2018, a recomposição permitida equivale a cerca de R$ 17 bilhões, sendo que o Governo prevê um crescimento de cerca de 4% nessa conta, que, se confirmado, fará com que a Previdência fique mais de R$ 60 bilhões acima do teto.

O segundo grupo é a conta de despesas com pessoal e encargos. Essa foi a conta que apresentou maior crescimento em 2017, sendo que, mantida a proporção de crescimento do primeiro semestre, estouraria o teto em R$ 22 bilhões. Devido a aumentos concedidos a diversas categorias do funcionalismo, segundo estimativas da Instituição Fiscal Independente (IFI), haveria ainda um crescimento real de 1% dessas despesas até 2019. Frente a isso, o Governo enviou um pacote de medidas de contenção de custos dessa despesa, que inclui adiar aumentos concedidos — poupando R$ 5,4 bilhões — e diminuição de salários iniciais de servidores, o que ainda está pendente de aprovação.

Considerando a parcela do orçamento não obrigatório, as despesas com controle de fluxo do Executivo — correspondente às despesas discricionárias — foram bastante comprimidas, sendo que foi executada uma despesa R$ 45 bilhões a menos que o permitido pelo teto, caindo para o nível de 2010. Dentre elas, os programas de investimento foram fortemente reduzidos, caindo 39,45% em termos reais, com os principais programas, o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e Minha Casa Minha Vida, tendo redução de, respectivamente, 48,22% e 55,07%. O investimento do Governo Federal, o gasto público com maior poder de estímulo ao PIB, reduziu-se aos níveis de 10 anos atrás.

Os efeitos da ampliação das medidas de austeridade já foram sentidos pela população, pois o contingenciamento de despesas tem afetado a prestação de serviços básicos, como ficou evidente no caso da suspensão da emissão de passaportes. Caso não se altere, a EC95 fará com que a necessidade contínua de cortes se converta em um profundo redimensionamento do tamanho do Estado, que, inevitavelmente, levará a uma redução na sua atuação e na concessão de benefícios e prestação de serviços públicos, além de impossibilitar a utilização de política fiscal para estímulo ao produto. A dificuldade das escolhas que ela impõe vem em um momento em que os avanços econômicos e sociais da última década apresentam retrocesso, e a EC95 não colabora para reverter essa tendência, pois seu caráter eminentemente contracionista colabora para minorar a possibilidade de o Estado estimular o crescimento do produto e auxiliar na recuperação econômica.

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