Textos com assunto: Politica industrial

Governança, política industrial e desenvolvimento

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Edição: Ano 21 nº 12 - 2012

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Um dos desafios para o enfrentamento das desigualdades regionais no Brasil está centrado na capacidade do Estado de realizar a coordenação e a execução de programas integrados de governo que incluam mecanismos democráticos de participação social em arranjos institucionais de coordenação vertical e horizontal que envolvam diferentes atores políticos, econômicos e sociais interessados no processo. Nessa perspectiva, a política industrial que vem sendo construída no Rio Grande do Sul desde 2011 tem como base o compromisso com a governança na busca de resultados econômicos.

O modelo de desenvolvimento industrial (2012-14) adotado no Estado caracteriza-se pela conexão entre diferentes políticas de desenvolvimento, elaboradas de forma processual e participativa, em uma modelagem que contemplou, em 2011, o diálogo com cerca de 600 pessoas e 22 grupos de trabalho setoriais. Nesse sentido, destaca-se o Sistema de Desenvolvimento do Estado do Rio Grande do Sul (SDRS), organizado pela Secretaria de Desenvolvimento e Promoção do Investimento (SDPI) e por seu órgão executivo, a Agência Gaúcha de Desenvolvimento e Promoção do Investimento (AGDI), institucionalizado pelo Decreto nº 48.396, de 26.09.2011, que engloba diferentes atores: os Governos Estadual, Federal e Municipais, os setores privados, as instituições de representação empresariais e dos trabalhadores, bem como instituições da sociedade civil ligadas ao desenvolvimento industrial, à inovação e ao comércio exterior, incluindo instituições internacionais.

A política industrial reúne políticas voltadas para promoção do desenvolvimento: política setorial, política da economia da cooperação e política da firma, articuladas entre si e com instrumentos transversais de financiamento e infraestrutura, cuja execução efetiva depende de uma permanente articulação institucional.

A política da firma, que tem como principal objetivo atender às empresas interessadas em ampliar sua capacidade produtiva ou realizar novos investimentos, apresenta como destaque a Sala do Investidor. É um canal inovador de interlocução que viabiliza projetos de investimento no Estado. De acordo com dados da SDPI sobre a Sala do Investidor, existem atualmente em carteira 220 projetos no total de R$ 24,4 bilhões. Há expectativa de ingresso na carteira de mais 62 projetos, no total de R$ 4,8 bilhões, que já foram anunciados por empresas e divulgados na imprensa em 2011-12. Assim, a perspectiva de investimentos para o RS já soma R$ 29,2 bilhões.

Dessa forma, a política industrial adotada no Rio Grande do Sul não constitui, meramente, uma reação governamental aos desequilíbrios econômicos regionais enquanto falhas no processo de desenvolvimento, mas mostra-se como uma estratégia ativa e abrangente, em uma realidade complexa e dinâmica, em que, dada a limitação dos agentes econômicos, o desenvolvimento se apresenta como resultado do esforço de concertação de todos os atores envolvidos no processo.

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Desafios para a política industrial no Rio Grande do Sul

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Edição: Ano 21 nº 06 - 2012

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Uma das características mais marcantes do atraso do desenvolvimento da economia gaúcha nas últimas três décadas tem sido o lento crescimento da sua indústria de transformação. Recuperar a participação da indústria na economia nacional e dinamizar o seu crescimento são dois dos maiores objetivos da política industrial do Estado. Ao mesmo tempo em que se observa uma retomada da importância da política industrial e tecnológica exercida na chamada “era de ouro do capitalismo” — 25 anos do pós- -guerra —, observa-se, também, que aquele arcabouço teórico e prático das políticas não é o mesmo. Todos os objetivos, diretrizes, instrumentos e o aparato definidor da política industrial sofreram profundas mudanças em resposta aos novos desafios trazidos pelo século XXI: nova dinâmica macroeconômica internacional, novo paradigma tecnológico, novo papel das firmas e da estrutura industrial.

Na nova dinâmica internacional, a ascensão das economias asiáticas constitui um dos maiores desafios para a formulação de uma estratégia de desenvolvimento industrial no Estado. A direção tomada pelo atual processo de globalização dá à Ásia o papel de potência manufatureira em indústrias de fabricação e montagem de produtos, como eletrônicos, aparelhos elétricos, têxteis, etc. As vantagens sobre as quais se organiza essa especialização global decorrem da grande quantidade de força de trabalho barata, combinada com segmentos de elevada capacitação em engenharia e com mão de obra altamente qualificada. Por outro lado, a escassez relativa de seus recursos naturais frente às necessidades de seu crescimento industrial e de urbanização traduz-se na contínua elevação de preços das matérias-primas e das commodities no mercado internacional. Essa alteração histórica de preços na economia mundial favorece, positivamente, o desempenho de economias com grande participação dos segmentos intensivos em recursos naturais, como as presentes na América Latina e na África, evidenciado nas crescentes quantidades exportadas de minérios, petróleo, energia e produtos agrícolas.

Na economia gaúcha, a existência de uma densidade populacional inferior à dos países da Ásia, que se traduz em uma força de trabalho melhor remunerada, ainda que em um patamar inferior ao dos países avançados, implica uma maior dificuldade competitiva em indústrias intensivas em mão de obra (como a calçadista, por exemplo) contra a dos asiáticos. Essa característica estrutural surge como um obstáculo importante ao desenvolvimento industrial no Estado em bases tradicionais e desafia conquistas alcançadas nas últimas décadas, quais sejam: ter suportado a abertura comercial na década de 90 e ter preservado e revitalizado sua estrutura industrial diversificada com valorização cambial.

Por outro lado, a existente dotação de recursos naturais e de energia na economia gaúcha (e na América Latina em geral) pode dar origem a uma nova estratégia de desenvolvimento industrial, com foco no aproveitamento de oportunidades geradas pela atual (e futura) conjuntura. A abertura de uma “janela de oportunidade” para o desenvolvimento do Estado dá-se pelo desenvolvimento de atividades relacionadas ao processamento e à produção de matérias-primas e de indústrias intensivas em recursos naturais. A inexistência do tradicional problema de tendência de queda de preços das matérias-primas no mercado internacional pode ser convertida em oportunidades para o desenvolvimento tecnológico futuro, elemento-chave para o crescimento. Dessa forma, a política industrial pode ser direcionada para aproveitar essas vantagens dos preços desses produtos, para financiar um esforço tecnológico maior e para investir em capacitação de capital humano, que permita o desenvolvimento de atividades de maior conhecimento e valor agregado.

Essa estratégia não se constitui em aprofundar o processo de especialização regressiva em curso em muitos países da América Latina, mas, sim, em desenvolver e fortalecer a ampla variedade de indústrias e cadeias produtivas, associadas à fabricação de insumos naturais, recicláveis, sintéticos e renováveis. Para isso, é necessário empreender esforços no domínio de operações em indústrias de processamento em grande escala (siderurgia, papel, refinarias, petroquímicos, agroindústrias e outros), passando por especialidades de escala intermediária (química, biotecnologia e nanotecnologia) e de pequena escala (química especial e outros nichos de produtos).

O desenvolvimento de competências nessas indústrias envolve o amplo esforço em educação, pesquisa e inovação, para promover as condições para uma transformação gradual da economia em direção a produtos e indústrias de maior valor agregado. Esses esforços, associados com avanços das ciências biológicas e de novos materiais, pesquisados nas universidades e em parques tecnológicos, têm a vantagem de gerar as condições para um posicionamento mais adequado da economia gaúcha no domínio das tecnologias da próxima revolução tecnológica: biotecnologia, bioeletrônica, nanotecnologia, novos materiais e energia. A política industrial, mais do que recuperar a competitividade da indústria gaúcha, pode dar condições para o seu desenvolvimento futuro alcançar uma trajetória tecnológica própria e permitir uma nova forma de inserção competitiva no comércio internacional.

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Desindustrialização ou desenvolvimento: o que o Brasil quer?

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Edição: Ano 21 nº 03 - 2012

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As reformas estruturais na economia brasileira, no início dos anos 90, consistiram, fundamentalmente, na política de abertura financeira e comercial da economia brasileira. Essa visava ao aumento de competição real e potencial na indústria, através de diminuição do nível e dispersão das tarifas de proteção, mudanças na legislação de patentes, direitos de propriedade, etc. O Plano Real, em 1994, complementaria o quadro institucional para colocar a economia no “virtuoso equilíbrio macroeconômico” para o crescimento. O novo regime macroeconômico de incentivos objetivava mover a economia brasileira de um ambiente altamente incerto, turbulento e intimamente regulado pelo Estado para um ambiente mais previsível e competitivo, com orientação praticamente nula pelo Estado, de modo que os novos fundamentos da economia — taxas de câmbio e de juros, salários reais — induzissem uma melhora nas expectativas e no “animal spirits” empresarial.

As mudanças no ambiente institucional condicionaram os processos de ajuste estrutural (interno e externo) da economia e a reestruturação produtiva de cada indústria no País. O impacto das reformas e o ambiente de incerteza, diante de taxas de juros reais muito elevadas e da sobrevalorização da taxa de câmbio — que promovem mais o crescimento do consumo de produtos importados do que o investimento —, induziram respostas e estratégias altamente heterogêneas e defensivas das empresas no processo de reestruturação industrial. Estas se caracterizaram por processos de mudanças organizacionais, desverticalização e especialização produtiva, com desestruturação das equipes de P&D nas empresas, desencorajando investimentos e acumulação de capacidades tecnológicas. As grandes empresas com acesso a crédito e tecnologia importada saíram vitoriosas do processo, enquanto as pequenas e médias enfrentaram grande dificuldade para levá-lo adiante, o que alimentou a heterogeneidade e o desemprego estrutural da economia na década de 90.

Nota-se que um melhor arranjo de instrumentos de política econômica (metas de inflação, superávit primário fiscal e regime de taxa de câmbio flutuante) e a desvalorização cambial ainda no final de 1999 até 2002 induziram a volta do investimento industrial, que levou à queda dos níveis de desemprego e a um forte aumento dos coeficientes de exportação (CE) da indústria brasileira, com a consequente geração de importantes superávits comerciais, conforme o gráfico. Por outro lado, enquanto o coeficiente da indústria extrativa aumentou quase a taxas constantes até o momento, a revalorização cambial induziu, a partir de 2005, a queda do CE da indústria de transformação — antes, portanto, da crise financeira internacional em 2008, que deflagrou uma queda mais rápida das exportações de produtos manufaturados. Já o coeficiente de penetração de importações aumentou fortemente nos anos posteriores a 2003, substituindo a produção doméstica, que não acompanhou o forte crescimento do consumo oriundo do aumento do emprego e da renda.

A especialização comercial brasileira ocorreu em setores que geram baixo valor agregado, setores em que as empresas se envolvem na produção de mercadorias classificadas como de média e baixa intensidade tecnológica. No entanto, o País conta com um parque industrial importante, inclusive com o setor de bens de capital, reconstruído com a absorção de tecnologias importadas. Estas são incorporadas nos equipamentos, sistemas, hardwares, softwares e componentes, que são, por sua vez, adicionados no produto fabricado e/ou montado no Brasil para fornecimento interno, e até exportado. O padrão de especialização produtiva induziu o crescimento da produtividade física na indústria brasileira, fundamentalmente, através do crescimento das economias de escala produtivas. Este, porém, se mostra insuficiente para tirar o País da armadilha do baixo crescimento, pois se importa a maioria dos produtos e componentes de maior intensidade tecnológica.

A política industrial Plano Brasil Maior parece surgir de um diagnóstico como esse. O grande crescimento dos coeficientes de penetração de importações verticais de produtos chineses em setores tal como o de máquinas e equipamentos levanta preocupações com a desindustrialização em curso da economia brasileira. Incentivos pró-inovação tecnológica, se ancorados em expectativas de crescimento econômico, podem produzir bons resultados de substituição competitiva de importações e/ou uma inserção externa da economia de melhor qualidade. A política industrial também pode produzir melhores resultados, se complementada por políticas coerentes de política de gasto público, juros e câmbio. A compatibilidade das políticas econômica, de comércio exterior e industrial precisa ser mais bem afinada, um ajuste fino fundamental para produzir os objetivos desejados pela política industrial.

Desindustrialização ou desenvolvimento o que o Brasil quer

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Política industrial: divergências com a política macroeconômica?

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Edição: Ano 17 nº 08 - 2008

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No mês de maio, foi lançada a Política de Desenvolvimento Produtivo, onde se insere a nova política industrial. Esse conjunto de medidas define como principais metas para 2010 os pontos que seguem: ampliação do investimento produtivo, medido pela participação da formação bruta de capital fixo (FBCF) sobre o PIB, de 18,29% para 21% e crescimento do investimento privado em pesquisa e desenvolvimento para 0,65% do PIB (atualmente em 0,5%) e da participação das exportações brasileiras no comércio mundial de 1,18% para 1,25%.

As ações propostas fundamentam-se na renúncia fiscal de R$ 21,4 bilhões até 2011, na redução do prazo para devolução dos tributos recolhidos na compra de bens de capital, no aumento da dotação orçamentária do Proex para R$ 150 milhões e na ampliação do limite de faturamento anual das empresas habilitadas a captar recursos. O BNDES deve disponibilizar R$ 210,4 bilhões para projetos de ampliação, modernização e inovação, com custos reduzidos e prazos ampliados para a compra de bens de capital e linhas especiais de crédito para comercialização doméstica de insumos, matérias-primas e componentes de informática.

Dentre as áreas e os setores priorizados, destacam-se saúde, tecnologias de informação e comunicação, complexo industrial de defesa, nanotecnologia e biotecnologia, complexo aeronáutico, petróleo, gás e petroquímica, bioetanol, mineração, siderurgia, celulose e papel e carnes. Também as indústrias de calçados e couro, têxtil e confecções, madeira e móveis foram contempladas com o alargamento do prazo de financiamento.

Com essas propostas, o Governo brasileiro tenta superar importantes fragilidades da economia brasileira, como a estagnação do investimento tecnológico e a ampliação do déficit comercial, sem alterar a política macroeconômica. Entretanto a manutenção dos juros altos e do câmbio valorizado, bem como a crescente “commoditização” dos bens produzidos, é um limite de difícil transposição, pois torna a economia vulnerável às freqüentes oscilações internacionais e esteriliza as ações de políticas públicas.

No caso da indústria gaúcha, medidas que visem contrabalançar os efeitos nefastos da sobrevalorização cambial são bem-vindas, principalmente para a indústria calçadista, cuja produção continuava em queda no mês de maio. Também o apoio à indústria de bens de capital e de softwares, áreas em que o Estado se destaca nacionalmente, poderia apresentar efeitos favoráveis à dinamização da indústria do RS. Em que pesem as divergências entre as políticas industrial e macroeconômica, algumas iniciativas poderiam contar com o reforço da administração estadual, pois, como revelam as informações relativas a 2008, o crescimento da indústria gaúcha já começou a perder o fôlego. Conforme informações do IBGE, verificaram-se resultados negativos nos meses de março (-1,07) e de maio (-4,73). Apostar apenas na atração de investimentos externos que atualmente se orientam basicamente para o agronegócio e para a silvicultura pode ser o abandono definitivo da possibilidade de crescer com sustentabilidade e eqüidade.

Política industrial divergências com a política

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Economia brasileira: riscos e oportunidades

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Edição: Ano 17 nº 07 - 2008

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Medida pela relação despesas correntes/receitas correntes (DC/RC) da balança brasileira de pagamentos (gráfico), a fragilidade financeira externa (FFE) do Brasil vem-se elevando desde o terceiro trimestre de 2007. O movimento ascensional da FFE resulta, sobretudo, da combinação da intensidade da expansão do PIB e da elevada elasticidade-renda das importações da economia brasileira. Assim, mantidos o atual patamar de valorização do real e a velocidade do crescimento brasileiro dos últimos quatro anos (entre 3,5% e 5,5% a.a.), a fragilidade financeira externa do Brasil elevar-se-á em muito, ainda que sejam preservados os níveis de dinamismo da economia internacional observados entre 2003 e 2007. Nesse caso, no primeiro trimestre de 2011, a FFE alcançaria dimensão próxima daquela registrada entre 1997 e 1999. Isso acontecendo, assim como no passado, o País debater-se-á com grande dificuldade para financiar suas contas externas, comprometendo o crescimento econômico futuro. Piorando a situação do porvir, a hoje provável deterioração da conjuntura econômica internacional, se efetiva, trará dificuldades ainda maiores para a conservação do crescimento da economia nacional.

No entanto, os fatos destacados não dão conta das oportunidades de que hoje dispõe o Brasil e que apontam na direção da obtenção de certa abundância de recursos externos. Em parte, as mesmas oportunidades relacionam-se à ação pública e/ou privada e, em parte, provêm da mera fortuna. Com graus variados de importância, elas dizem respeito à maturação dos projetos atinentes à nova política industrial, ao Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), às possibilidades referentes à produção de alimentos, de etanol e de petróleo, este último na camada pré-sal no litoral brasileiro, e, por último, ao recentemente alcançado investment grade. Todas elas sugerem um mais elevado grau de liberdade para promover o desenvolvimento duradouro da economia e da sociedade brasileiras.

Deve-se, contudo, destacar, que a abundância de recursos externos possibilita, mas não garante, maior crescimento econômico. Para garanti-lo, é necessária uma estratégia de longo prazo, capaz de promovê-lo. Além de controlar a inflação, a estratégia tem que resultar em volumes adequados de investimentos públicos e privados, incluídos aí os gastos em geração e absorção de novas tecnologias. Mais, para que o crescimento tenha significado social, é necessário também que os interesses gerais da população sejam atendidos, ainda que de maneira progressiva.

Mantida a prevalência quase absoluta do objetivo de controlar a inflação através de exacerbadas taxas internas de juros, a abundância de recursos externos provavelmente redundará em valorização cambial ainda maior do que a que hoje prevalece. Nesse caso, serão muito menores a expansão da produção, do emprego, da capacidade produtiva, da competitividade internacional dos produtos brasileiros e, é claro, dos serviços oferecidos à população. Trata-se de uma questão de escolha política que cabe à sociedade brasileira.

Economia brasileira riscos e oportunidades

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