Textos com assunto: Politica econômica

A queda na inflação e os seus determinantes

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Edição: Ano 26 nº 3 – 2017

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A inflação brasileira, em 2016, apresentou uma queda substancial, tendência esta que vem mantendo-se em 2017. Se, em 2015, a inflação se acelerou, parecendo ter saído do controle das autoridades monetárias, chegando a 10,7%, em 2016 esse valor caiu para 6,3%. Se, em 2015, ela ultrapassou muito o limite da banda superior estabelecida no Regime de Metas de Inflação, em 2016 ela voltou a ficar dentro dos parâmetros estabelecidos pelo regime. A queda foi tão drástica e tão rápida que analistas já estão com a expectativa de que, em 2017, ela poderá ficar abaixo do centro da meta, e as autoridades monetárias já consideram, inclusive, a possibilidade de reduzi-la para os próximos anos.

Convém, aqui, fazer uma análise dos componentes dessa inflação para poder entender os determinantes tanto do seu aumento nos anos anteriores como da sua acentuada queda em 2016. Em primeiro lugar, deve-se destacar que, por 10 anos (2005-14), a inflação dos serviços esteve sistematicamente acima do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) (ver tabela). Esse crescimento nos preços dos serviços deveu-se, essencialmente, à redução nas taxas de desemprego, que vinha sendo observada desde 2004. Em função de alguma rigidez nos preços, da existência de contratos e da inércia associada à indexação, a desaceleração dos preços dos serviços ainda foi lenta em 2015, apesar do considerável aumento no desemprego verificado nesse ano. O crescimento na renda, que se originou na fase expansiva do ciclo da economia brasileira, acabou impactando o crescimento dos preços dos bens de consumo não duráveis, os quais, desde 2007 (exceção em 2009), também cresceram acima do IPCA. Por outro lado, os bens de consumo duráveis parecem ser mais sensíveis à taxa de câmbio. Apesar de representarem apenas 10,5% do IPCA, os mesmos apresentaram deflação entre 2006 e 2012, justamente em função da valorização do real nesse período, contribuindo, assim, para ancorar a inflação. A partir de 2013, no entanto, com a desvalorização cambial iniciada no final de 2011, os mesmos voltaram a apresentar variação positiva, embora bem abaixo do IPCA.

Em segundo lugar, uma análise dos componentes da inflação demonstra que, em 2015, um dos principais responsáveis pelo seu crescimento foi o ajuste nos preços monitorados, os quais têm um peso de cerca de 24,5% no IPCA e que, nesse ano, cresceram 18,1%. Com isso, cerca de 4,4 pontos percentuais da inflação em 2015 deveram-se a esse ajuste nos preços monitorados. Em 2016, o seu crescimento foi 5,50%, ou seja, abaixo do IPCA. Convém destacar que tanto o comportamento desses preços quanto o dos bens de consumo não duráveis não respondem a variações da taxa de juros e, no caso dos monitorados, também das expectativas dos agentes.

Em terceiro lugar, é importante destacar que, em 2015, ano em que a inflação se acelerou, houve uma queda acentuada em todos os componentes da demanda agregada, com exceção das exportações. Além disso, em função do forte ajuste fiscal promovido em 2015, mesmo com a queda acentuada no Produto Interno Bruto (PIB), a relação dívida pública líquida/PIB manteve-se relativamente estável em torno de 32,0% até o terceiro trimestre desse ano, enquanto a inflação se mostrava acima de 9,0%. Se é verdade que a relação dívida bruta/PIB apresentou um crescimento de 8,0% nos três primeiros trimestres de 2015, também é verdade que grande parcela desse crescimento se deveu aos ajustes cambiais e também ao uso de operações compromissadas por parte do Tesouro, títulos estes que, essencialmente, se mantiveram depositados no Banco Central do Brasil (Bacen). Esses fatores, no entanto, de forma alguma têm impacto sobre a demanda agregada. Paradoxalmente, justamente no ano de 2016, quando a relação dívida/PIB, no seu conceito tanto líquido quanto bruto, apresentou uma trajetória “aceleracionista”, a inflação reduziu-se.

Finalmente, é importante frisar outro componente inflacionário que vem manifestando-se desde 2008, a saber, o fato de o salário real por trabalhador na indústria crescer acima da produtividade. Em alguns setores, até 2011, esse problema foi amenizado pela valorização da moeda nacional, a qual reduzia os custos tanto das matérias-primas importadas como dos bens finais. No entanto, a partir de meados desse ano, a política de desvalorização do real acabou gerando mais uma pressão de custos.

Não é de surpreender, portanto, que a depressão em que a economia brasileira entrou em 2015 e 2016 tenha sido tão eficiente no combate à inflação. De fato, existem razões para se esperar que a continuidade dessa política vá colocar a inflação abaixo da meta estabelecida e possa propiciar, inclusive, a redução da meta. Há que se destacar, no entanto, que o ajuste fiscal promovido pelo Governo, o qual tem aprofundado a recessão, e também a valorização cambial observada no último ano têm tido efeitos extremamente nocivos sobre a produção industrial, sobre o mercado de trabalho e também sobre as condições de reprodução social. Alguns desses danos, tais como a quebra nas relações interindustriais e a retirada das oportunidades de qualificação da mão de obra, não poderão ser recuperados no curto prazo. Quando a economia brasileira retomar sua trajetória de crescimento, alguns dos desequilíbrios estruturais já apontados, juntamente com essas novas circunstâncias, poderão trazer dificuldades para a administração futura da inflação.

Como citar:

CONTRI, André Luis. A queda na inflação e os seus determinantes Carta de Conjuntura FEE. Porto Alegre, disponível em: <http://carta.fee.tche.br/article/a-queda-na-inflacao-e-os-seus-determinantes/>. Acesso em: 11 de dezembro de 2017.

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Política econômica e perspectivas para a economia brasileira

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Edição: Ano 25 nº 11 – 2016

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Desde sua origem, a Fundação de Economia e Estatística (FEE) tem refletido sobre a economia e a sociedade gaúchas sem pressupor que seus principais aspectos possam ser explicados exclusiva ou predominantemente, por fatores internos ao Estado do Rio Grande do Sul. Com respeito à determinação do nível de atividade, concorda-se com Lazzari (2011), para quem, o Produto Interno Bruto (PIB) estadual tende a acompanhar o desempenho da economia brasileira, exceto quando verificados choques específicos. A regra geral parece aplicar-se à recessão atual que, conforme Rocha (2015), ocorre em marcada sincronia com a economia nacional. Dessa forma, uma compreensão objetiva sobre como a situação corrente veio a concretizar-se no âmbito nacional parece essencial para qualquer avaliação sobre as perspectivas futuras da economia do Rio Grande do Sul.

A análise das contas externas brasileiras não revela qualquer cenário alarmante. O passivo externo líquido manteve-se relativamente estável como proporção das exportações ao longo de todo o período em que esteve no poder a Presidente Dilma Rousseff. Nesse mesmo intervalo de tempo, a economia brasileira vinha registrando déficits em transações correntes relativamente expressivos, próximos a 30% das exportações, financiados com folga pela entrada de capitais externos, ao menos até 2014. Somente ao longo do ano de 2015 é que se pôde perceber alguma insuficiência do fluxo autônomo de capitais, comparado às necessidades de financiamento externo. Tal situação determinou perda de reservas cambiais, porém em volume absolutamente inexpressivo frente ao estoque total acumulado. Ainda que a persistência de uma situação relativamente confortável de financiamento externo dependa sempre de condições exógenas, no atual cenário o déficit em transações correntes acabou fortemente comprimido pela recessão, reduzindo assim a própria dependência de absorção de capitais externos.

Nesse sentido, nada indica necessidade de rever constatação anterior (Lara, 2014) de que a recessão brasileira tem causas predominantemente domésticas. Ainda que o plano externo não seja mais aquele extremamente favorável vivido em grande parte dos anos 2000, as interpretações baseadas em uma suposta crise internacional não apontam canais de transmissão suficientemente significativos para explicar o desempenho macroeconômico brasileiro recente. No plano doméstico, por outro lado, o desfecho do processo de impeachment da Presidente Dilma Rousseff e os resultados das eleições municipais recentes indicam que a intensa disputa política em curso vem resultando em marcado enfraquecimento da capacidade de mobilização do Partido dos Trabalhadores. As conexões entre essa alteração da correlação de forças políticas e as condições macroeconômicas do Brasil constituem importante objeto de análise para os cientistas sociais em nossos dias. Ainda que seja tema complexo e impossível de ser analisado satisfatoriamente neste espaço, sua centralidade nos obriga a levantar algumas hipóteses a respeito.

A recessão atual constitui o desfecho de um processo que teve início já no primeiro mandato da Presidente Dilma Rousseff. O forte ajuste fiscal de 2011 e a concepção da “nova matriz macroeconômica”, de que era necessária a correção de preços relativos (juros e câmbio) para dinamizar exportações e investimento privado, já sinalizavam o desmonte da estratégia praticada anteriormente. A orientação de política macroeconômica adotada até 2010, em conjunto com as excelentes condições externas desse período, havia viabilizado não só uma aceleração do crescimento econômico como também um processo de mobilidade social ascendente. No debate público, entretanto, diversos elementos constituintes desse modelo foram questionados. O câmbio real valorizado, os ganhos reais do salário mínimo, o crescimento das transferências sociais e dos gastos previdenciários, o mercado de trabalho aquecido, o crescimento do consumo, a inflação dos serviços, o aumento da carga tributária induzido pelo movimento pró-cíclico da arrecadação, entre outros aspectos, foram apontados como distorções que cedo ou tarde inviabilizariam a continuidade dessa prosperidade compartilhada.

Endossando de alguma forma o diagnóstico geral de que eram necessários “ajustes”, a política macroeconômica passou a buscar uma transição entre o padrão anterior de crescimento inclusivo e um novo modelo em que o setor industrial privado deveria ter maior protagonismo. Diversas iniciativas do período 2011-14 foram justificadas sob essa lógica, como a redução da taxa de juros, a atitude no mínimo passiva do Banco Central com respeito ao câmbio em desvalorização, as crescentes desonerações tributárias, os controles de preços e os programas de concessões em infraestrutura. O resultado efetivo dessa nova orientação foi não só uma desaceleração quase contínua do crescimento, mas também uma deterioração dos indicadores fiscais considerados centrais pela maioria dos analistas econômicos. Pressionada por essas novas circunstâncias, a reeleita Presidente Dilma Rousseff adotou, no primeiro ano de seu segundo mandato, uma política orientada por pesados cortes de gastos públicos e reajustes de preços administrados, em meio a uma forte desvalorização cambial.

Tal orientação de política foi justificada publicamente pela necessidade de equacionar os indicadores fiscais e, por essa via, recuperar a “confiança” dos mercados. Por essa ótica, seu fracasso não poderia ter sido mais contundente. Os indicadores fiscais não melhoraram (Lara, 2015), o aumento do desemprego e a desvalorização cambial implicaram em elevação da rentabilidade dos setores comercializáveis, com o peso do ajuste recaindo sobre os salários reais (Lara, 2016), restringindo por essa via a retomada do crescimento do consumo. Para além de seus aspectos estritamente econômicos, tais circunstâncias parecem ter contribuído decisivamente para o desmoronamento da base de apoio do Governo Rousseff, encerrado melancolicamente em 2016 pelo processo de impeachment.

Nesse quadro, quais as perspectivas para a economia brasileira? Elevados níveis de ociosidade da capacidade produtiva não recomendam esperar por retomada do investimento privado. Ainda que o desempenho das exportações tenha sido positivo nos últimos trimestres, seu baixo peso estrutural inviabiliza uma retomada do crescimento por essa via. Pelo lado do consumo liderado por crédito, somente uma redução expressiva, portanto bastante improvável, das taxas de juros poderia redinamizar significativamente esse componente. Os efeitos da recessão sobre a arrecadação tributária e, por consequência, sobre os resultados orçamentários do setor público têm sido escassamente considerados no debate sobre a política econômica. Mesmo sem qualquer problema grave no cenário externo, a orientação pela austeridade fiscal em meio à recessão exclui sumariamente a alternativa de uma ação contracíclica. Não se observa, em síntese, nenhuma potencial fonte de demanda efetiva capaz de permitir a retomada do crescimento econômico a curto prazo. Persiste, entretanto, com grande popularidade, a concepção de que a “confiança” precisa ser reconquistada, agora via reformas legislativas que desarticulam progressivamente o vetor de inclusão social e prometem redução de custos para o setor privado. Tais circunstâncias indicam que a interrupção do modelo de crescimento inclusivo, verificada recentemente, não seja algo meramente conjuntural.

Como citar:

LARA, Fernando Maccari. Política econômica e perspectivas para a economia brasileira Carta de Conjuntura FEE. Porto Alegre, disponível em: <http://carta.fee.tche.br/article/politica-economica-e-perspectivas-para-a-economia-brasileira/>. Acesso em: 11 de dezembro de 2017.

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O mito do ajuste não iniciado

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Edição: Ano 25 nº 01 – 2016

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O ano de 2015 terminou com a palavra crise estampada quase diariamente nas manchetes, fruto de um período que combinou clima político conturbado com péssimos resultados na economia. Em um contexto de redução do Produto Interno Bruto (PIB), o Governo se utilizou de medidas contrárias ao que havia proposto durante a campanha presidencial e pôs em prática um ajuste fiscal que foi mais uma força a colaborar com o aprofundamento da recessão. Porém, ignorando os dados do resultado do Tesouro Nacional, que mostram queda real da despesa do Governo Central, certos analistas afirmam que a piora no déficit público é causada pela “gastança” e pela irresponsabilidade fiscal do Governo Dilma Rousseff.

O primeiro mandato da Presidente foi marcado por redução do crescimento do produto com relação à média verificada na década anterior. No primeiro ano do novo mandato, o PIB teve uma queda que passou de 3% com o desemprego próximo a 8%. Porém o Governo lançou mão de ajuste fiscal, buscando reverter o déficit orçamentário com amplo corte de despesas, em meio à intensificação da recessão econômica e no segundo ano de queda real da arrecadação. No período de 2011-14, foi verificado crescimento real médio das despesas inferior ao da década anterior, porém as receitas apresentaram desempenho pífio, devido à desaceleração econômica e à insistência nas políticas de desonerações. Tal comportamento explica a deterioração dos resultados primários nos últimos anos. O forte corte de gastos do Governo Federal, ao aprofundar a recessão, deprimiu as receitas, que caíram em ritmo maior que a redução das despesas, depreciando o resultado primário.

Por conta disto, alguns analistas argumentaram que o ajuste fiscal não havia iniciado, sendo a política fiscal do Governo “levemente expansionista”. Porém parece estranho falar em expansionismo fiscal em um momento de forte contingenciamento de gastos. As despesas do Governo Central tiveram queda, em termos reais, de 6,57% no acumulado do ano até novembro, e as despesas totais caíram 3,40%, a maior redução com relação ao ano anterior da série histórica.

Na verdade, o ajuste foi bastante severo. Ao se verificar apenas o resultado do Tesouro Nacional, a queda no período de janeiro até novembro de 2015 só não foi maior que as de 2003 (-9,02%) e 2011 (-6,88%). Os investimentos do Governo Federal, conta que exclui Petrobras e Eletrobrás, caíram 38,10% em termos reais. Em um momento de retração no setor privado, em que diversos estudos apontam que os investimentos públicos apresentam sua máxima eficácia em termos de incentivo ao produto, acaba por ser uma das rubricas de despesa a sofrerem o maior corte, devido ao seu caráter não vinculado ao comportamento da receita.

As despesas do Tesouro Nacional caíram, em termos reais, 6,57%, o que permitiu que, mesmo com a queda das receitas de 6,98%, se acumulasse um superávit de R$ 23 bilhões até novembro. Porém o resultado primário acumulado em 2015 apresenta déficit de R$ 41 bilhões. Os R$ 91 bilhões deficitários na conta da Previdência Social, que equivalem a um aumento real de 38,9% no déficit com relação ao mesmo período de 2014, explicam a maior parte da piora no resultado primário. A desaceleração econômica e o aumento no desemprego colaboram para tornar essa conta ainda mais negativa. Seguindo a tese de política fiscal expansionista em 2015, seria então uma expansão fiscal puxada por gastos previdenciários?

A “fraqueza do ajuste fiscal” e a deterioração do resultado primário também seriam culpadas pela aceleração da inflação, segundo alguns analistas. O Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) estourou, em muito, o centro da meta e fechou 2015 acima de dois dígitos, chegando a 10,67%, o que não ocorria desde 2003. Porém, em 2015, a taxa de câmbio teve desvalorização de 48,49% e ainda houve diversos reajustes de preços administrados, com destaque para o subitem combustível e energia, que, no ano, acumulou, uma alta de 42,56%. Como justificar a aceleração da inflação como consequência do aumento do déficit público em um momento de tantas pressões de custos e de retração na despesa pública?

Em busca de conter a inflação, o Banco Central aumentou os juros, que chegaram a 14,25%. Como resultado, o déficit nominal disparou, e o pagamento de juros em termos nominais passou a rondar os 10% do PIB em 12 meses. Ao aumentar o custo com o pagamento da dívida em cenário de baixo crescimento do produto, torna-se impossível obter um resultado primário que estabilize a relação dívida/PIB a partir do corte de despesas.

O ajuste fiscal prometia entregar melhora nas contas públicas, estabilização da dívida e ajudar no combate à inflação, permitindo redução nas taxas de juros, mas nenhum desses objetivos foi alcançado. O ano fechou com déficit primário maior que o de 2014, sendo que a queda nas receitas totais mais que compensou o pesado esforço de diminuição nos gastos do Tesouro. A dívida pública aumentou em relação ao PIB, devido à recessão e ao aumento dos juros. O índice de preços estourou 10%, e a política monetária contracionista utilizada para sua contenção agravou o problema fiscal e a recessão. O ajuste colaborou para piorar os resultados apresentados pelo Brasil em 2015.

Como não alcançou os objetivos a que se propôs, diversos analistas preferem afirmar que o ajuste não se iniciou e que, em 2016, tem de ser mais intenso. Caso o Governo compre essa tese e siga com o profundo corte de despesas, sobretudo nos investimentos, 2016 será um ano que repetirá 2015 em termos de resultados negativos.

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A Zona do Euro e a austeridade pós 2007

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Edição: Ano 23 nº 10 – 2014

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A Zona do Euro foi a região mais atingida pelos efeitos derivados da crise de 2007 e se tornou o grande foco de preocupação mundial no “segundo round” da mesma em 2011-12. As soluções para seus desequilíbrios e para recriar o ambiente para o crescimento econômico propostas pelo Conselho Europeu e pela sua nação mais proeminente, a Alemanha, seguem o conhecido receituário ortodoxo: consolidação fiscal no gasto público, busca da estabilidade monetária e flexibilizações no mercado de trabalho. Porém a austeridade e o conservadorismo não entregaram os resultados esperados, e, hoje, a região vive uma grave crise econômica e social.

Dos anos iniciais da criação da Zona do Euro até a crise financeira de 2007, eram visíveis duas estratégias de crescimento econômico. De um lado, o modelo espanhol, focado no crescimento do consumo, abastecido pela expansão do crédito e estimulado pela valorização imobiliária, e, de outro, o modelo alemão, de austeridade fiscal e baixo consumo, focado na contenção de custos salariais, com fins de maior competitividade das exportações, e austeridade fiscal. Os que seguiram o primeiro caminho obtiveram maior crescimento econômico, porém também apresentaram os piores desempenhos no período pós-crise, com queda vertiginosa do produto e grande acréscimo no desemprego. Os que seguiram o modelo alemão cresceram menos até 2007, mas acumularam posições superavitárias crescentes em termos de transações correntes, porém não conseguiram ficar imunes ao espraiamento da recessão de seus vizinhos, e, hoje, também apresentam intensificação no desemprego e dificuldades no crescimento do produto.

Diferentemente dos anos iniciais de sua criação, no pós-crise, a austeridade fiscal é presente em toda a Zona do Euro. Os países que tiveram de obter resgate junto a organismos internacionais foram obrigados a levar ainda mais a fundo tais medidas. Cabe lembrar-se que a austeridade é formalizada na constituição da união monetária. Os países que a integram são signatários do GrowthStabilityPact (GSP). Tal acordo fixa limites para a ação fiscal, ao comprometer seus membros com a manutenção de limites de 3% do Produto Interno Bruto (PIB) para o déficit púbico e de 60% para a relação Dívida Bruta/PIB. Mais recentemente, foi acordado o compromisso de alcançar tais números em, no máximo, 20 anos. A institucionalização de parâmetros de austeridade constitui-se em amarras ao potencial de crescimento das nações que integram a Zona do Euro, devido à perda relativa de autonomia fiscal, combinada com a inexistência de mecanismos supranacionais que busquem amenizar os desequilíbrios macroeconômicos entre os países-membros.

Isso fica evidenciado no anêmico comportamento do produto no pós-crise. Em dólares constantes, no período 2007-13, a Zona do Euro cresceu, em média, 0,16% a.a, comparados a 0,78% do G7, 0,74% do conjunto dos países desenvolvidos e 0,85% dos EUA. Pouco a pouco, a região vai perdendo importância econômica e política nos altos comandos do sistema econômico mundial.

A questão do emprego põe-se como a mais delicada, com uma taxa de desemprego média de 11,5% na região. Embora o ápice tenha sido atingido em meados de 2013, as taxas de desocupação têm caído muito lentamente. Grécia (27%) e Espanha (24,5%) seguem apresentando os maiores valores. Ambos estão com mais de um quinto da População Economicamente Ativa sem emprego há mais de três anos. Itália, França, Portugal e Irlanda apresentam índices superiores a 10%.

Mesmo empreendendo agressivos cortes nos gastos públicos, o PIB praticamente não saiu da estagnação, e a relação de endividamento bruto/PIB teve forte crescimento nos países da Zona do Euro. Quanto ao limite para o déficit público, a maioria dos países apresenta aumento dos déficits no período pós-crise, com notável exceção da Alemanha. Nos primeiros anos do século, sem grandes esforços por consolidação fiscal, tal relação chegou a cair em diversos países, para novamente subir no pós-crise. A austeridade deixa os objetivos do GSP mais distantes.

Conclui-se que a austeridade se mostrou um veneno para o que ela busca ser remédio. Em um contexto onde não há liberdade para as políticas monetária e cambial e com a impossibilidade de utilização de uma política fiscal mais agressiva, devido às amarras institucionais e à inexistência de instituições supranacionais para tal fim, a estagnação perpetua-se. Em um primeiro momento, tal arranjo pode ter fortalecido o modelo alemão, mas acabou por espalhar recessão pelo Continente, que, por fim, prejudicou os países que o utilizaram, pois esses dependem da exportação para parceiros em situações piores do que as suas.

Assim, enquanto tais políticas predominarem, a estagnação e a progressiva perda de importância no cenário econômico são o caminho natural para a Zona do Euro. E as próprias metas fiscais, justificadas pela necessidade de garantir condições para o crescimento econômico, mostraram-se objetivos impossíveis de serem alcançados, justamente pelo uso de medidas que visam ao seu alcance. Uma lição que deve ser levada em conta no caso brasileiro, dado que dois dos principais candidatos à Presidência pregaram a austeridade como forma de se retomaro crescimento econômico.

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O desenvolvimento na encruzilhada

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Edição: Ano 23 nº 10 – 2014

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Durante as duas últimas décadas do século passado, o Brasil viveu uma longa crise, que interrompeu o processo de desenvolvimento levado adiante entre os anos 1933 e 1980. Seguindo um padrão da época, o crescimento, à expressiva taxa média anual de 6,8%, bem superior aos 4,2% de 1901 a 1932, foi voltado para o mercado interno, então em expansão via urbanização e extensão do regime de trabalho assalariado. No período seguinte, os piores sintomas da crise — alta inflação, endividamento público, dívida externa e déficit no balanço de pagamentos — ocuparam a agenda da política econômica. Ao mesmo tempo, discutia-se que rumo deveria seguir uma desejada retomada do desenvolvimento.

Entrementes, e no que se pode identificar como uma das causas da crise brasileira, a cena internacional mudara radicalmente. Na esteira do processo de internacionalização das finanças, a pauta neoliberal impusera-se por todo o mundo, sob a pressão dos Estados Unidos e de seus aliados europeus, desde o começo dos anos 80. Disso, resultou uma transformação radical do padrão de desenvolvimento socioeconômico vigente até então e que dera aos países desenvolvidos o período de maior crescimento do século XX, não por acaso chamado “Anos Dourados”, entre 1945 e 1973, e do qual o desenvolvimentismo brasileiro foi um modelo próximo, mas com uma grande diferença, a exclusão social e a desigualdade. A alternativa elegida produziu uma enorme concentração da renda, reduziu direitos sociais, congelou salários e provocou uma queda substancial do crescimento econômico. No plano político, elevou o capital financeiro ao cimo das relações de poder.

Por aqui, foi tentado algo semelhante nos anos 90, quando a estabilidade passou a ser a única prioridade da política econômica e foi tida como condição suficiente para a retomada do desenvolvimento. Após a década perdida, entre 1981 e 1989, em que a taxa média de crescimento fora de 2,34% a.a., os novos governos, adeptos do neoliberalismo, alcançaram uma redução substancial da inflação. Entretanto seu desempenho em termos de crescimento foi ainda pior, apenas 1,9% a.a. entre 1990 e 2002. O uso de medidas sociais compensatórias logrou a melhora de alguns indicadores sociais, especialmente por uma pequena redução da pobreza e avanços em saúde e educação.

No plano econômico, os juros elevados, a abertura comercial, o aumento da carga tributária, para fazer frente aos pesados gastos do Estado com a dívida pública, as privatizações e a desregulação e a redução de direitos sociais e trabalhistas produziram um aumento da desigualdade. Os salários reais declinaram, e a esperada retomada do desenvolvimento em novas bases, alicerçado em uma inserção externa ainda mais subalterna aos EUA, não aconteceu. A balança comercial teve um desempenho medíocre, o que está na raiz das recorrentes crises cambiais do período; o investimento permaneceu baixo; o crescimento, pífio; e o tão esperado capital estrangeiro veio apenas para comprar ativos já existentes ou fazer aplicações no mercado financeiro.

Desde 2002, no entanto, muita coisa mudou. Pode-se dizer que um novo padrão de desenvolvimento foi iniciado e com uma novidade histórica, a inclusão social. De forma semelhante ao que vem passando-se em muitos países latino-americanos, além da valorização dos produtos primários a impulsionar as exportações, um aumento substancial do salário mínimo, a elevação do emprego e dos salários por efeito deste, a universalização de políticas sociais de complementação de renda, a retomada do planejamento e de uma sinalização mais vigorosa do Estado sobre a condução da economia e a consideração da estabilidade macroeconômica como meio e não fim trouxeram um novo patamar de crescimento. O Produto Interno Bruto (PIB) variou 3,52% a.a. entre 2003 e 2013. O baixo desemprego, a substancial redução da pobreza, a retirada do País do mapa da fome pela Organização das Nações Unidas Para Alimentação e Agricultura (FAO), a ascensão de cerca de 50 milhões de brasileiros a um padrão de consumo mais elevado são alguns resultados desse novo modelo.

Nos últimos dois anos, todavia, o ritmo desacelerou, o que é visto por muitos como esgotamento de um padrão de crescimento impelido pelo consumo. Primeiro, isso não é verdade, pois, entre 2005 e 2013, o crescimento do consumo foi 61%; e o do investimento, 89%. Segundo, a elevação da renda dos trabalhadores acima da média, impulsionadora do mercado interno, tem espaço para seguir adiante. Da mesma forma, o investimento tem novos horizontes de ampliação nas áreas de infraestrutura, do Pré-Sal, de habitação, saneamento, transporte e urbanismo. Por suposto, o cenário internacional adverso pela estagnação nos países desenvolvidos, pela pressão sobre o balanço de pagamentos e pela coação das finanças especulativas gera um constrangimento que só será superado com o amadurecimento de projetos ainda em formação, principalmente o Pré-Sal.

O debate eleitoral é revelador de uma encruzilhada entre dois projetos, um deles apostando na continuidade do caminho iniciado em 2002, do desenvolvimento com inclusão social, e o outro tentando a volta ao modelo dos anos 90, de redução do Estado, empoderamento da finança e expectativa de solução do crescimento pelo mercado, a partir da maior credibilidade dos agentes políticos. A decisão de qual rumo tomar virá da manifestação da soberania popular nas urnas.

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A política econômica do Governo Dilma e a inflação

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Edição: Ano 23 nº 05 – 2014

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A performance relativamente medíocre da economia brasileira nos últimos anos, associada a uma inflação recorrentemente no limite da meta, vem instrumentalizando os opositores do Governo Dilma com argumentos críticos fáceis, mas enganosos. O que usualmente não se diz é que Dilma passou a coordenar o País quando todas as mazelas do Plano Real já se haviam manifestado, e vem conseguindo enfrentá-las com surpreendente sucesso, sem impor quaisquer descontinuidades políticas ou contratuais.

A base do Plano Real é a âncora cambial: quando a inflação se eleva, o Banco Central sobe as taxas de juros, atraindo divisas do exterior e impondo a valorização real do real. Isso aprofunda a exposição competitiva dos produtores internos de bens passíveis de importação, gerando desemprego (âncora salarial) e deprimindo a propensão a investir da economia (âncora de demanda).

Ao preservar as linhas mestras da política de FHC, Lula beneficiou-se da desvalorização cambial de 2002 (associada à expectativa de sua eleição). Ao longo de seus oito anos de governo, o real sofreu uma valorização nominal de 103,07% e real de 197,6%. Isso deprimiu a inflação, dando eficácia às políticas distributivas assentadas na elevação do salário e nas transferências públicas.

Quando Dilma assumiu, a taxa de câmbio real do real com o dólar correspondia a 30,49% da taxa vigente no último mês do Governo FHC. E como o salário médio havia se elevado 11% acima da inflação durante o Governo Lula, a relação câmbio/salário levou a exposição competitiva da indústria brasileira ao paroxismo. Nesse quadro, a depressão dos investimentos privados e a estagnação pareciam inexoráveis. A única maneira de impedi-las seria a desvalorização do real. Mas as consequências previsíveis eram inflação em alta e reconcentração da renda.

Dilma conseguiu driblar esses desafios apelando para uma gestão fiscal voltada ao controle da inflação e à distribuição da renda. Explorando o poder competitivo dos bancos públicos e a liquidez externa pós 2008, Dilma impôs uma redução das taxas de juros, deprimindo os dispêndios do Governo com a rolagem da dívida, sem ferir a autonomia do Banco Central. Isso permitiu a depressão do IPI sobre automóveis e eletrodomésticos; que se refletiu na depressão relativa dos preços dos bens de consumo duráveis e na sustentação do nível de atividade da economia. Simultaneamente, Dilma resgatou a construção civil, via PAC e Minha Casa Minha Vida, impôs um rígido controle sobre os preços públicos (gasolina, gás, eletricidade) e ampliou os programas redistributivos.

Esses movimentos não foram suficientes para impedir a depressão da taxa de crescimento da economia, mas retiraram do horizonte a disjuntiva “estagnação versus inflação (fora da meta)”. E o salário médio real no trabalho principal cresceu 17,63% em 39 meses; invertendo o movimento do segundo Governo FHC, quando a desvalorização do real se fez acompanhar de um decréscimo de 8,24% no salário real. A tônica da Gestão Dilma é exatamente esse descolamento entre câmbio, inflação e salário real. Enquanto as variações cambiais explicavam 65% (R2 Ajustado) da inflação no segundo Governo FHC, 53,7% no primeiro Governo Lula e 16,4% no segundo Governo Lula, elas não passam nos testes de significância para a inflação na Gestão Dilma.

A despeito de correta, a estratégia de rompimento com a ancoragem cambial ainda não se realizou plenamente. Além disso, a elevação dos juros internacionais em 2014 somou-se à maior estiagem dos últimos 84 anos, impondo a depressão do nível de atividade e a elevação do preço dos alimentos. Estes, aliás, vêm subindo acima da inflação nos últimos 14 anos. Urge articularem-se as políticas de distribuição de renda, de controle de preços e de apoio à agricultura familiar e à produção de alimentos. Além disso, a elevação salarial vem impondo (via custo de oportunidade) a elevação dos preços dos serviços (não importáveis) nos setores de livre ingresso. E os serviços com preços regulados (filhos da privatização) continuam a pressionar a inflação com reajustes exorbitantes. Mais do que mudar, é preciso aprofundar a
política em curso, priorizando a produção de alimentos e impondo um choque de competitividade aos serviços regulados.

A política econômica do Governo Dilma e a inflação

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Contas externas brasileiras em 2013

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Edição: Ano 23 nº 02 – 2014

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A taxa de câmbio nominal R$/US$ assumiu, nos 30 meses entre julho de 2011 e dezembro de 2013, uma tendência à desvalorização que já acumula cerca de 50%. O movimento constitui uma ruptura com o longo período de apreciação anterior, que começou em 2002, brevemente interrompido entre 2008 e 2009. Ao contrário do esperado por boa parte dos analistas, até este momento não se percebe resposta positiva das exportações brasileiras. Pelo contrário, o que os dados mostram é que o robusto crescimento do valor das exportações de bens e serviços observado desde o ano 2002 deu lugar a uma visível estagnação ao longo de 2012 e 2013.

Em conjunto com o histórico déficit em rendas líquidas enviadas ao exterior, esse resultado comercial levou a economia brasileira a registrar, em 2013, um déficit em transações correntes pouco superior a US$ 81 bilhões. Essa deterioração das transações correntes deve ser acompanhada com atenção, uma vez que o referido déficit já corresponde acerca de um terço do valor das exportações.

Considerando-se o movimento de capitais, o saldo positivo da conta capital e financeira foi um pouco inferior ao que seria necessário para financiar completamente o resultado em transações correntes, resultando em déficit global do balanço de pagamentos pouco superior a US$ 5 bilhões. Embora esse déficit seja bastante pequeno em relação às expressivas reservas internacionais acumuladas (cerca de US$ 375 bilhões), vale o registro de que, com ele, está encerrada uma inédita sequência de 12 anos (2001-12) de resultados anuais positivos no balanço de pagamentos global.

Em síntese, as contas externas brasileiras não fornecem base para qualquer diagnóstico mais sombrio, mesmo que também já não vivam seus melhores dias. Uma retomada do crescimento doméstico a taxas mais satisfatórias tende a acelerar as importações, pressionando ainda mais o déficit em transações correntes. Quanto aos riscos presentes no plano externo, há que se acompanhar com atenção os movimentos dos preços das exportações, que estão em queda, mas ainda em patamar elevado, bem como os movimentos da política monetária norte-americana. Ainda que, por ora, seja um movimento improvável, a elevação da taxa de juros pelo Federal Reserve implicaria dificuldades maiores para as economias periféricas financiarem seus déficits em transações correntes. Nesse quadro, é fundamental retomar o crescimento das exportações, e, pelo que se tem observado, isso depende muito mais de uma recuperação mais significativa do crescimento mundial do que simplesmente de uma taxa de câmbio mais desvalorizada.

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Em busca de uma política econômica não de nuanças, mas sim de mudança

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Edição: Ano 12 nº 06 - 2003

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Em seu discurso de posse realizado no Congresso Nacional, o Presidente Lula enfatizou que seu governo será de mudança, que resulte em atacar as questões sociais do País, em retomar a dinâmica de crescimento econômico auto-sustentável e em resolver os problemas de desemprego e da distribuição de renda. A mudança, todavia, conforme sinalizou o Presidente, ocorrerá ao longo de seu mandato e será lenta e gradual. Nesse particular, não constitui nenhuma surpresa o fato de a mudança preconizada por Lula vir a ocorrer cautelosamente e por etapas, visto que a expressiva votação que ele recebeu nas eleições de outubro do ano passado transcendeu o âmbito do Partido dos Trabalhadores. Isto é, não deverá haver nenhum sobressalto na implementação da mudança, uma vez que a população que elegeu Lula, então cansada das políticas do ex-Presidente Fernando Henrique Cardoso e esperançosa por mudanças substanciais, é constituída por petistas e liberais, sindicalistas e empresários, funcionários públicos e trabalhadores do setor privado e incluídos e excluídos socialmente, dentre outros.

Todavia, passados os primeiros cinco meses do Governo Lula, parece que as promessas de mudança se transformaram em retórica, principalmente quando as atenções são voltadas para a política econômica, que, até o momento, reproduz as características essenciais da política econômica do Governo FHC. Em outras palavras, a política econômica do Ministro Palocci e do Presidente do Bacen, Henrique Meirelles, caminha em direção oposta à onda de esperança que emergiu e “venceu o medo” em 2002 e de mudança preconizada pelo Presidente Lula.

Nossa reflexão nessa linha deve-se aos fatos que seguem: por um lado, Palocci, em seu discurso de posse, afirmou que pretende “(…) mudar o modelo econômico, sem, contudo, alterar a política macroeconômica”. Nesse sentido, a proposição do Ministro é que a “mudança” do modelo econômico passe tanto pelas reformas microeconômicas institucionais de cunho liberalizantes, tais como a previdenciária e a trabalhista, quanto pelo compromisso de assegurar a vigência das políticas econômicas comumente requeridas pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), quais sejam, de obtenção, a qualquer custo, de expressivos superávits fiscais primários e de liberalização dos mercados financeiro e cambial. Para ser coerente com essa concepção de “mudança”, Palocci e sua equipe econômica resolveram elevar de 3,75% para 4,25% do PIB a meta de superávit fiscal primário para 2003 e 2004, bem como elaboraram um documento no qual atribuem à natureza do desequilíbrio do setor público o principal fator de constrangimento para o crescimento auto-sustentável da economia brasileira. Por outro lado, em sintonia com o Presidente do Bacen, o Ministério da Fazenda encaminhou ao Congresso Nacional a proposta de autonomia operacional do Bacen. Tal proposição de autonomia operacional do Bacen sinaliza que a política monetária a ser executada pela referida Instituição será operacionalizada tão-somente para manter a inflação sob controle, negligenciando, assim, a importância desta como instrumento contracíclico para a atividade econômica. Nesse sentido, o Comitê de Política Monetária (Copom), do Bacen, resolveu aumentar, nos dois primeiros meses do ano, em 1,5% a taxa básica de juros da economia, elevando, assim, a Selic para 26,5% ao ano. Além do mais, as atas do Copom deixam claro que a política de manutenção de taxas de juros elevadas é imprescindível para assegurar o “cumprimento” da meta de inflação.

A conseqüência imediata do continuísmo da política econômica resultou no restabelecimento da confiança no Brasil por parte do mercado, do FMI e da comunidade financeira internacional – resultando, inclusive, em aporte de capitais de curto prazo, potfólio –, na apreciação da taxa de câmbio – cerca de 17,0% desde o início do ano –, na queda vertiginosa do Risco-Brasil – atualmente ao redor de 800 pontos, quando, há quase um ano, o referido risco se encontrava próximo a 2.500 pontos – e na valorização dos títulos da dívida externa (C-bonds) no mercado internacional – nas últimas semanas, os referidos títulos atingiram, em média, 90,0% do valor de face.

Apesar dos resultados auspiciosos acima apresentados, inúmeros críticos da política econômica do Governo Lula argumentam que a dupla Palocci-Meirelles utiliza os instrumentos comumente operacionalizados por Malan-Fraga, quais sejam: políticas fiscais e monetárias contracionistas que impedem o crescimento, aumentam a taxa de desemprego e não solucionam a vulnerabilidade e a fragilidade externas, essência dos problemas atuais da economia brasileira, inclusive os de natureza inflacionária.

Palocci e Meirelles, por sua vez, convencidos de que parece haver tão-somente uma política econômica possível, seja na transição, seja no longo prazo – por mais que, parafraseando Keynes, “no longo prazo estejamos mortos” –, e de que tanto as reformas estruturais quanto as políticas sociais – tais como o Programa Fome Zero – são suficientes para propiciar a “mudança” econômica, afirmam que as críticas à política econômica são atribuídas aos “radicais livres” (em um passado recente, eram os “neobobos”), que não percebem que “propostas alternativas envolvem custos elevados”. Nesse sentido, os articuladores da política econômica insistem que, não havendo turbulências no cenário internacional, a restrição externa da economia brasileira deixa de se constituir em um problema para o crescimento econômico, e, portanto, as atenções voltam-se para a questão fiscal, principal elemento de constrangimento do referido crescimento.

Será correto o diagnóstico da equipe econômica? Em outras palavras, terá a economia brasileira superado sua vulnerabilidade e fragilidade externas e, por conseguinte, o bottle-neck é o desequilíbrio fiscal?

Em nosso ponto de vista, por mais que a questão do desequilíbrio fiscal mereça a devida atenção da política econômica, a economia brasileira, a despeito da melhora substancial dos indicadores externos nos primeiros meses de 2003, está longe de superar o quadro de vulnerabilidade e fragilidade externas, visto que: (a) ao longo dos próximos anos, a necessidade de financiamento externo, caracterizada pelo déficit do balanço de pagamentos em transações correntes e pela amortização, está estimada em US$ 25,0 bilhões e 30,0 bilhões; (b) a abertura comercial da economia brasileira nos anos 90 tornou-a muito dependente de insumos importados, e, como conseqüência, qualquer expansão mais dinâmica da produção industrial pressiona as importações; (c) o ingresso de capitais sob a ótica de investimento de risco é nitidamente direcionado para os setores nontradables, o que comprometerá, no futuro, a balança de serviços, quando da remessa de royalties, lucros e dividendos, bem como, devido ao desaquecimento da economia mundial, as expectativas de ingresso de investimento de risco não são das mais otimistas comparativamente a períodos passados – um exemplo disso, é que, grosso modo, os capitais que atualmente têm ingressado na economia brasileira são predominantemente de portfólio; e (d) o desaquecimento das economias norte-americana e européia, a estagnação da economia japonesa e a lenta “recuperação” da Argentina, principais parceiros comerciais do Brasil, podem arrefecer o ritmo de crescimento das exportações brasileiras.

Em suma, ao contrário do discurso sincronizado da equipe econômica, a economia brasileira está longe de resolver seus problemas de vulnerabilidade e fragilidade externas, e, portanto, existem sérias restrições à retomada do crescimento econômico auto-sustentável.

Cientes de que podemos ser adjetivados de “radicais livres”, entendemos que a reversão da restrição externa deve ser a estratégia da política econômica, uma vez que ela é condição fundamental para estimular a atividade econômica sem, todavia, comprometer a estabilização dos preços. Para tanto, a política econômica deve ser articulada de maneira que: (a) políticas tributárias e financeiras passem a estimular as exportações – por exemplo, desoneração, via reforma tributária, das exportações e abertura de linhas de crédito para as mesmas, via Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) –; (b) o Bacen administre a taxa de câmbio de tal forma que as ações especulativas possam ser coibidas – em outras palavras, o regime cambial deve ser operado conforme o sistema crawling peg –; (c) o Governo e o setor privado estruturem uma política industrial de maneira que a inserção da economia brasileira no cenário internacional ocorra de forma a absorver as revoluções tecnológica e estrutural em curso – imprescindíveis para tornar nossos produtos competitivos no mercado mundial – e atraia a participação de capital estrangeiro em investimentos produtivos que possam gerar valor agregado, visando à exportação – isto é, tradables –; (d) haja uma revisão da política comercial, tendo como referência os acordos da Organização Mundial do Comércio que possibilitam tratamento especial para os países em desenvolvimento, no sentido de adoção de tarifas seletivas que privilegiem as importações de bens de capital e penalizem as importações de bens de consumo; (e) o Governo priorize as relações comerciais e financeiras com seus parceiros do Mercosul, visando, assim, aumentar o poder de barganha do Brasil e dos demais países do Mercosul no processo de integração do Acordo de Livre Comércio das Américas (ALCA); (f) o Bacen tenha em suas mãos mecanismos antiespeculativos eficientes para controlar (ou regular) os movimentos de capitais, de modo que possa ser evitada a ocorrência de crises monetário-cambiais à la contágio e restaurada a autonomia da política econômica.

A articulação de uma política econômica visando ao equacionamento da restrição externa, conforme sinalizado acima, abre caminho para que políticas fiscais e monetárias sejam imprescindíveis para as políticas de desenvolvimento e contracíclicas de consumo e investimento respectivamente.

Enfim, como todos nós estamos esperançosos por mudança, para que o espírito reformador de Lula não fique nas boas intenções – isto é, a política social não acabe limitada pelo conservadorismo da política econômica, e, por conseguinte, a retomada do crescimento econômico não fique para a eternidade –, é necessário que a política macroeconômica abandone sua nuança e propicie a mudança.

1 Nesse ponto, é pouco provável que, em um contexto de desaquecimento da economia mundial e de redução da liquidez internacional para países emergentes, a economia brasileira continue absorvendo um volume de “poupança externa” anual suficiente para financiar seu balanço de pagamentos, conforme vinha acontecendo no passado. É importante mencionar que, entre 2000 e 2002, o pagamento de juros e de amortização foi, em média, cerca de US$ 46,0 bilhões ao ano.

2 A idéia consiste em estabelecer uma margem de flutuação ex ante da taxa de câmbio de maneira que a autoridade monetária possa intervir no mercado de divisas sempre que a taxa de câmbio se aproximar dos valores extremos, superior e inferior, da margem de flutuação previamente estabelecida. Dessa maneira, a determinação prévia da flutuação da taxa de câmbio pode influir nas expectativas dos agentes econômicos.

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Política econômica no Governo Lula: continuidade ou ruptura?

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Edição: Ano 12 nº 06 - 2003

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Tendo empunhado a bandeira da mudança, Luís Inácio Lula da Silva conquistou a Presidência da República. Em boa medida, a mudança ocorreria através da substituição da política econômica praticada pelo Governo FHC. De acordo com Lula e sua base de apoio, a política econômica substituta recuperaria o dinamismo perdido da economia e causaria firme crescimento do emprego. A mudança anunciada viria a ser de tal maneira radical que seria correto denominá-la de ruptura em relação à política até então praticada.

Cinco meses após a posse do novo Presidente, é forçoso admitir que a continuidade — não a mudança e, muito menos, a ruptura — é a palavra exata para caracterizar a relação entre as políticas econômicas atuais e as seguidas pelo governo anterior. Ainda assim, mudar continua sendo uma das mais importantes prioridades da Administração Lula. Para todos nós, brasileiros, é importante saber o que continua e o que muda na política econômica nacional até o fim do presente mandato presidencial.

O compromisso com a continuidade, que até o momento prepondera diante da intenção de mudança, expressa-se especialmente nas ações e declarações de altos integrantes do Ministério da Fazenda e do Bacen. O mesmo compromisso concentra-se em três aspectos relevantes.

O primeiro deles refere-se à decisão de respeitar os contratos assumidos pela sociedade brasileira no passado. Isso quer dizer, por exemplo, que estão fora de cogitação as moratórias das dívidas interna e externa, tão fervorosamente defendidas no período pré-eleitoral. Em segundo lugar, constata-se identidade de entendimentos entre o governo anterior e o atual quanto ao papel atribuído à estabilidade monetária como condição necessária ao crescimento econômico duradouro. Todos entendem, agora, que a expansão sustentável da economia tem por pré-requisito elevado grau de estabilidade do nível geral de preços.

Um terceiro aspecto em que se percebe a presença da continuidade merece consideração mais cuidadosa. Trata-se da identidade existente entre as políticas econômicas de curto prazo nos governos vigente e precedente. Cabe à política econômica de curto prazo regular o ritmo das atividades produtivas, conter os níveis dos preços internos e, também, da taxa de câmbio. São “instrumentos” da política econômica de curto prazo o regime cambial vigorante, a administração dos juros internos e a execução das receitas e das despesas públicas.

A política econômica de curto prazo do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso compôs-se de três elementos essenciais: o regime de câmbio flutuante, o regime de metas para a inflação e o regime de metas fiscais.

Implementado em janeiro de 1999, o regime de câmbio flutuante objetivou ajustar as necessidades brasileiras de financiamento externo ao menor fluxo internacional de capitais superveniente da crise russa de meados de 1998. Diante da insuficiência de capitais externos, a desvalorização cambial dela decorrente estimularia as exportações e deprimiria as importações de bens e serviços, promovendo a redução das necessidades de financiamento em divisas. A desvalorização teria continuidade até a supressão dos desequilíbrios externos.

Admitida a liberdade de flutuação cambial, o controle dos preços internos ficou a cargo da política monetária expressa no regime de metas para a inflação, de junho de 1999. Com o mesmo regime, as autoridades comprometeram-se com a consecução de níveis inflacionários previamente estabelecidos a cada período, as denominadas metas para a inflação. As taxas internas de juros seriam elevadas ou reduzidas sempre que verificado o distanciamento, para cima ou para baixo, da inflação efetiva frente às metas em questão. Dessa maneira, a evolução dos preços internos tenderia ao atendimento do compromisso governamental.

Para cumprir sua função de conter os preços internos em condições de recorrente desvalorização cambial, a política monetária produziu juros internos elevados, acelerando o endividamento público. Adicione-se o fato de que as difíceis circunstâncias vividas pela economia brasileira ao final dos anos 90 obrigaram a indexar parcela crescente da dívida pública ao dólar. Por essa razão, as desvalorizações cambiais também significaram importante impulso ao endividamento estatal brasileiro.

Perdido o controle sobre o endividamento público, a desconfiança disseminar-se-ia, inviabilizando a rolagem da dívida governamental, o regime de metas para a inflação e o ajuste externo que neles se apóia. Por isso, foi implementado o regime de metas fiscais, destinado a impor, ao setor público, a geração de superávits fiscais primários em montantes compatíveis com a estabilidade da relação dívida pública/PIB da economia do País.

Através dos regimes descritos, esperava o governo encerrado ao final de 2002 que o ajuste externo fosse promovido, a inflação controlada e o endividamento estatal contido em patamar aceitável pelo mercado financeiro. Dessa maneira, a redução dos juros internos e o crescimento econômico duradouro resultariam viabilizados. Nesse sentido, para o Governo FHC, o sucesso da política econômica de curto prazo constituiria condição não só necessária, mas também suficiente para o incremento continuado da economia.

Os quatro anos encerrados em dezembro de 2002 deixaram resultados não muito animadores. O PIB cresceu à taxa anual de 2,0%; a inflação anual medida pelo IPCA, de 1,7% em 1998, atingiu 12,5% em 2002; e a relação dívida pública/PIB, que se lutou para manter constante, ascendeu em importância que corresponde a 6,2% do PIB do País a partir do final do mês de janeiro de 1999. A honrosa exceção ficou por conta da redução dos déficits em transações correntes: de 4,25% do PIB em 1998 para 1,71% do PIB em 2002. No entanto, restou forte a preocupação com a possibilidade de estes serem retomados, já que sua diminuição resultou do dinamismo da atividade produtiva que se pretende ver incrementado e da desvalorização cambial de difícil manutenção no tempo.

Ainda que dê resultados pouco animadores, o novo governo reconheceu como insubstituível a política econômica da gestão que o precedeu. Só com base nela, poderia evitar uma desenfreada desvalorização cambial com dramáticas conseqüências sobre os preços internos e a dívida pública. Por isso, já antes de sua posse, assumiu atitude cautelosa, passando a defender aquilo que, no passado, criticara. No poder, o novo governo adotou os regimes de câmbio flutuante e de metas inflacionárias e fiscais instituídos pela gestão anterior. Mais do que isso, dada a crescente escassez do fluxo de capitais externos — em grande parte resultante dos temores de mudança da política econômica —, viu-se obrigado a elevar juros e superávits primários. O contido nesse parágrafo descreve a natureza e as razões da continuidade mantida com relação à política econômica praticada no Governo FHC.

A cautela, progressivamente, trouxe de volta a confiança na política econômica. O fluxo de capitais externos entrou em recuperação, e o real, em movimento de valorização. Por isso, já a partir do final de 2002, a dívida pública em proporção do PIB e a inflação iniciaram tendência de queda, tendo esta última atingido níveis bastante reduzidos em maio do corrente ano.

Pelo menos no terreno das intenções, nem tudo que diz respeito à atual política econômica é continuidade com relação à anterior. Há grupos no Governo — mais precisamente nos Ministérios do Planejamento e do Desenvolvimento e no BNDES — com a intenção e, talvez, com a força suficiente para promover significativa mudança. A mudança não viria pela negação da política de curto prazo que se acaba de descrever, mas por adição a ela.

O que sustenta a intenção de mudança é a percepção realista de que o crescimento econômico duradouro é incompatível com déficits em conta corrente muito elevados. É verdade que os mesmos déficits se encontram, atualmente, em níveis bastante reduzidos (0,74% do PIB nos 12 meses encerrados em abril de 2003). Contudo a retomada do crescimento econômico e a valorização cambial em curso tendem a elevá-los progressivamente. Ainda mais importante, não tendo contado com apoio estatal suficiente na última década, a indústria brasileira vem apresentando dificuldade para aumentar a participação dos produtos de conteúdo tecnológico mais elevado em sua estrutura produtiva. Em conseqüência, enquanto a pauta brasileira de exportações é dominada por produtos de média e baixa intensidade tecnológica, na de importações prevalecem mercadorias de médio e alto conteúdo tecnológico. Sendo a demanda dos produtos de elevado conteúdo tecnológico mais sensível ao crescimento do produto social, as compras do País no Exterior tendem a aumentar mais rapidamente do que suas vendas para o mercado externo quando as economias nacional e internacional se expandem a taxas iguais. Nessas condições, a aceleração do crescimento econômico tende a expandir os déficits externos.

Dessa maneira, na ausência de política destinada a promover o conteúdo tecnológico da produção industrial brasileira, o crescimento econômico terá por conseqüência a reposição de elevados déficits frente ao Exterior. E, nesse caso, a expansão da economia ficaria, como no passado, dependente da captação de volumosos recursos externos. A história recente mostra quão voláteis são os fluxos dos mesmos recursos. Do excesso de entrada de divisas, passa-se, rapidamente, a sua escassez e vice-versa. Cada vez que a escassez se impõe, a economia é exposta a ajuste, que inclui desvalorização cambial, elevação dos juros internos e expansão dos superávits primários. Não é preciso dizer que ajustes dessa natureza interrompem o crescimento econômico, impondo-lhe padrão que é descrito de maneira adequada pela expressão stop and go.

Para superar o mesmo padrão ou, pelo menos, para diminuir os constrangimentos que ele explicita, o novo governo propõe-se a acoplar decidida política de caráter setorial aos já existentes regimes de câmbio flutuante e de metas inflacionárias e fiscais. Com a mesma política, deseja tornar o crescimento das exportações e a substituição competitiva das importações mais independentes da elevação da taxa real de câmbio. Assim, seria possível diminuir a dependência ao financiamento externo e conquistar maior liberdade para o crescimento econômico duradouro.

Se, de fato, for implementada, ao sucesso da política de caráter setorial antepor-se-ão dificuldades de grande monta. Dentre elas, destacam-se as questões relativas à escassez de recursos orçamentários, à compatibilização dos mecanismos por ela utilizados com as normas da OMC e, por fim, às próprias dificuldades de traduzir os meios empregados na execução da política em questão nos resultados almejados.

Assim, a ruptura foi posta de lado. Ficou apenas a mudança por adição. De qualquer forma, não é possível mudar sem vencer o medo. Trata-se de olhar o futuro com responsabilidade e avançar.

Pedro Fernando Cunha de Almeida.
Economista da FEE e Professor de Macroeconomia e Análise de Conjuntura da Unisinos.

1 Os superávits fiscais primários correspondem à diferença entre as receitas e as despesas das três esferas governamentais, excluindo-se das últimas o valor dos juros incidentes sobre suas dívidas.
2 Note-se que a liberdade de flutuação cambial foi adotada em meados do mês de janeiro citado. Nos primeiros dias de vigência da liberdade de flutuação do câmbio, a moeda brasileira desvalorizou-se rapidamente, impondo crescimento da dívida pública equivalente a 8,8% do PIB do País. É melhor, contudo, atribuir a responsabilidade desse incremento da dívida pública não ao regime cambial que se acabara de inaugurar, mas à sobrevalorização cambial preexistente.

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Entre confiança e mudança

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Edição: Ano 12 nº 06 - 2003

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A política econômica brasileira foi dirigida, durante décadas, por um imperativo do crescimento, diante do qual a estabilidade era sempre relegada, quando não apenas simulada. A crise inflacionária dos anos 80 mudou radicalmente essa hierarquia de objetivos. A estabilidade tornou-se prioridade, embora seu alcance tenha se revelado, desde então, sempre precário. O crescimento, em decorrência, passou a ser cada vez mais adiado.

O caminho adotado foi conter a inflação e teve no Plano Real e nas reformas inspiradas pelo Consenso de Washington seus passos decisivos. Uma vez conquistada a estabilidade, havia a crença de que o crescimento voltaria naturalmente por obra do mercado e contaria com o protagonismo decisivo do capital externo, numa reação positiva diante do novo ambiente favorável ao investimento privado.

A escolha da inflação como meta não respondeu apenas à necessidade de previsibilidade do cálculo econômico. Há uma raiz política mais profunda compondo o centro do processo histórico conhecido como globalização: a hegemonia do capital dinheiro. Descrita na literatura como financeirização da riqueza, dela decorre a obsessão pela estabilidade dos preços, que preserva a forma predominante dessa riqueza, os haveres monetários. Riqueza que se valoriza, pois juros elevados e superávit fiscal, as medidas usuais, transferem renda dos devedores, o setor produtivo e o Estado, em favor da alta finança.

A estabilização dos preços a partir de 1994 foi alcançada em duas frentes. Primeiro, a valorização cambial, após a transição para a nova moeda, quebrou o mecanismo de indexação e comprimiu margens e preços dos produtores domésticos. Segundo, a combinação com a abertura comercial e financeira permitiu um enorme crescimento das importações e um afluxo considerável de capital que não apenas financiou o déficit comercial, como deu um choque de concorrência em vários setores. Um significativo aumento da taxa de juros foi medida necessária no processo de atração desses capitais. O arranjo monetário e o sistema de preços vigentes nas décadas anteriores foram rompidos, e a inflação, que lhes era típica, drasticamente reduzida.

Esse movimento só foi possível porque o cenário internacional lhe foi extremamente favorável. Desde a implementação do Plano Brady, superando o contencioso da dívida externa no final dos anos 80 até 1997, os mercados latino-americanos “emergentes” voltaram a atrair os investidores internacionais, que viviam um momento de euforia, principalmente em razão do bom desempenho da economia norte-americana. Um elemento adicional e decisivo foram as chamadas “reformas”, voltadas a uma mudança institucional no sentido de tornar as estruturas jurídicas e políticas mais amigáveis aos investidores. Não por acaso, foram anunciadas como o fim da Era Vargas ou um virar a página da substituição de importações, rotulada como protecionista, criadora de reservas de mercado e ineficiente na opinião dos economistas do Consenso de Washington. O Brasil ter sido o país que mais cresceu no mundo à época, convenientemente, não é lembrado.

Uma análise do conteúdo das reformas propostas revela dois objetivos mais importantes. Em primeiro lugar, e repetindo o que já vinha acontecendo alhures, tornar a força de trabalho mais acessível em custo e disponibilidade para o capital através da maior flexibilização do mercado de trabalho e da redução de direitos sociais, como benefícios previdenciários. Para tanto, foi posto em marcha um extenso programa de emendas com vistas à eliminação de alguns dos novos direitos sociais previstos — e, em grande parte, ainda não implementados — pela Constituição de 1988. Em segundo lugar, a mudança na relação entre o Estado e a economia, uma operação complexa que envolveu diversas iniciativas, desde a reforma administrativa, as privatizações, as normas de responsabilidade fiscal, etc. O objetivo aqui foi não apenas desmontar os instrumentos de planejamento, regulação e condução do desenvolvimento econômico criados a partir dos anos 30, mas forjar um novo arranjo institucional favorável ao investidor estrangeiro e a uma nova geração nacional de capitalistas financeiros apta a participar do ciclo de grandes negócios que se vislumbrava e para o qual as privatizações seriam um ponto de partida.

Desde 1998, a conjuntura internacional mudou desfavoravelmente. Os EUA pararam de crescer, a especulação do período anterior cobrou seu preço numa série de crises dos mercados financeiros globalizados, secando o fluxo de capital privado que vinha financiando os déficits em transações correntes. Um intenso processo de fuga de capitais teve início, e, mesmo com a recorrência dos socorros do FMI que, em três oportunidades desde a instituição do real, disponibilizaram quase US$ -90 bilhões, as reservas internacionais do Brasil reduziram-se a níveis críticos. A isso se somou a campanha dos agentes de mercado contra a candidatura Lula em 2002, que elevou o Risco-País a 2.039 pontos no mês da eleição. Com os graus de liberdade reduzidos pela livre-circulação de capitais ao Exterior, o Governo anterior pôde apenas reagir passivamente à corrida contra o real aumentando juros. Nessa circunstância, era natural que, ao assumir, o novo governo fosse cauteloso em precipitar qualquer mudança na condução da economia enquanto o ambiente hostil não se dissipasse. A confiança alimenta a legitimidade da autoridade monetária.

Entretanto a cautela adotou a forma do continuismo, inclusive no recrutamento da equipe econômica. A política monetária ortodoxa foi radicalizada com a elevação da taxa de juros até 26,5%, e as metas de aperto fiscal, endurecidas (superávit primário de 4,25% do PIB). Mais, o “afago” nos mercados prosseguiu na iniciativa das reformas, como se vê nas propostas sobre previdência e tributação, na nova Lei de Falências e na prometida autonomia do Bacen. Com certeza, o mais grave erro do Governo Lula até agora, pois sinaliza uma direção da mudança institucional contrária aos interesses que o elegeram.

A condução das políticas monetária e fiscal tem por base um diagnóstico equivocado sobre a instabilidade e o baixo crescimento que acometem a economia brasileira, um diagnóstico que encontra eco apenas entre os mais conservadores e, não por acaso, entre economistas de bancos e consultoras. Quanto à instabilidade, seria proveniente exclusivamente do desajuste do setor público, impossibilitado de garantir um nível de superávit primário capaz de impedir o crescimento de sua dívida, dada a necessidade de manter os juros elevados para controlar a inflação. Antes de tudo, uma alta da taxa de juros pode combater uma inflação de demanda, mas a elevação de preços recente ocorreu num ambiente de redução do consumo das famílias e do investimento. A maior fonte de pressão sobre os preços vem da variação da taxa de câmbio, pois esta é cláusula contratual dos preços administrados, determina a cotação em reais dos bens que também circulam no mercado externo e define o custo das importações.

A volatilidade do câmbio explica os aumentos de preços e tem sua origem na fragilidade do balanço de pagamentos. O crescimento do passivo externo líquido, um resultado da livre-movimentação de capitais e do maior grau de desnacionalização da economia, produziu o ambiente propício aos ataques especulativos contra o real que vêm se repetindo nos últimos anos. O Governo optou por enfrentar esse problema via taxa de juros, cujo efeito sobre os preços se faz de forma indireta, esfriando o mercado de câmbio pela redução da procura. Mais ainda, essa medida tem implicações políticas importantes tanto pelo custo elevado de aumento da recessão e do desemprego, quanto por proteger os interesses do capital financeiro, oferecendo-lhe uma opção de rentabilidade elevada. Uma alternativa seria a adoção de algum grau de controle cambial, o tão referido exemplo chileno, que reduziria a variação do real e liberaria a taxa de juros da obrigação de ajustar o câmbio.

Já o baixo crescimento, que se deve à combinação de juros elevados, restrição ao gasto público e transferência de uma parcela expressiva da poupança doméstica ao Exterior, recebeu outra explicação: seria resultado da insuficiência (sic) de poupança interna, da baixa produtividade do fator trabalho e da ineficiência do gasto público. Primeiro, a crença laica de que o investimento vem da poupança não encontra sustentação teórica desde a descoberta da macroeconomia, há mais de 70 anos. O baixo nível de investimento explica-se pela inexistência de mecanismos de financiamento adequados aos gastos capitalista e do Governo. Para isso, contribuem não só o nível dos juros e as metas fiscais, mas também a arquitetura do sistema financeiro brasileiro, que não está organizado para emprestar a longo prazo. A exceção, os bancos estatais, teve suas operações de crédito à produção e à infra-estrutura congeladas por decisão política nos anos 90. Segundo, a baixa produtividade do trabalho não tem sustentação factual, pois esta cresceu na última década mais do que nas duas anteriores. Quanto à ineficiência do gasto público, é um problema menor do que o nível reduzido de seu investimento, explicado pelos encargos financeiros da dívida e pela falta de crédito para a expansão dos serviços públicos, não resolvida nas privatizações.

A obsessão da governabilidade vem comandando as opções de política econômica e pôs a Presidência Lula sob o signo da contradição. O compromisso de retomar o crescimento com distribuição de renda e independência, a não ser pela ação resoluta do Itamaraty na política externa, não só está adiado, mas inviabilizado pela atual condução da economia. O Projeto Fome Zero, o Primeiro Emprego e a Reforma Agrária só alcançarão seus objetivos com um nível de gasto muito superior ao atual, para o que nem a reforma tributária, nem a da previdência são solução.

Em relação à primeira, apenas aponta um possível aumento nas receitas dos estados e redução da renúncia fiscal. Itens decisivos para tornar a carga menos regressiva — como o Imposto sobre a Renda, os impostos sobre propriedade ou as contribuições sociais — pouco foram tocados. Já a reforma da previdência, além de uma isonomia por baixo entre trabalhadores dos setores público e privado, compensada parcialmente pelo aumento do teto, pouco avança nos principais problemas, que são a baixa cobertura (apenas 40,9% dos ocupados), seu financiamento e a sobreposição com a assistência social. Mais ainda, há o risco de um aumento de despesa pela precipitação de aposentadorias precoces e a possibilidade de o Judiciário manter posição contrária à cobrança de inativos, único ganho imediato.

Como a carga tributária já é relativamente alta, um avanço nas políticas sociais necessita redirecionamento do gasto, para o que a focalização não é solução. Focalizar só é viável depois de a cobertura das políticas públicas ter atingido a universalidade, do contrário, reproduz-se a exclusão. A reestruturação da despesa pública passa, necessariamente, por seu maior item, o custo da dívida pública em juros e prazos. Além disso, a retomada do crescimento é decisiva para a implementação de políticas redistributivas ativas, até por reduzirem as resistências de quem vai perder privilégios.

Se a confiança é necessária para assegurar governabilidade, os passos trilhados até o momento para alcançá-la fazem-no negando a mudança. Essa contradição o Governo precisará resolver para ser fiel à vontade dos 62 milhões de brasileiros, que, embora sua proverbial paciência, votaram confiando que um outro Brasil é possível. Por enquanto, o medo está vencendo a esperança.

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