Textos com assunto: IPTU

Revisar ou não revisar a cobrança do IPTU de Porto Alegre?

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Edição: Ano 27 nº 01 – 2018

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Este texto analisa o conteúdo do Projeto de Lei n.° 13 de 2017 do Poder Executivo municipal de Porto Alegre, que foi rejeitado pelo Poder Legislativo em setembro de 2017. Tal projeto propunha revisar o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU).

Em número anterior desta Carta de Conjuntura FEE[1], já se procurou evidenciar tanto a defasagem absoluta e relativa na arrecadação de IPTU em Porto Alegre como a sua regressividade (Art. 145 § 1.° da CF/88). Esta última característica é explicada pela ausência de aplicação do IPTU progressivo no tempo[2] e também pela ausência de aplicação do IPTU progressivo em razão do valor do imóvel, podendo esse ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel (Art. 156 § 1.°, I e II, CF/88). Trata-se, em geral, de um fenômeno que se expressa no Brasil inteiro, visto que, ao contrário do que ocorre nos países avançados, aqui predomina a tributação indireta sobre a direta.

Porto Alegre, com efeito, tem-se distanciado cada vez mais dos Princípios da Tributação Equitativa. Isso porque, de acordo com dados do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi), do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e da Secretaria da Fazenda do Rio Grande do Sul (Sefaz-RS): (a) é a capital brasileira que há mais tempo (26 anos) não atualiza a sua Planta Genérica de Valores — a base de cálculo do IPTU; (b) entre 2000 e 2016, viu a razão entre a receita de IPTU e a Receita Tributária Total cair de 31% para 21%; (c) atualmente, o valor venal dos imóveis em Porto Alegre representa, em média, apenas 31% do seu valor de mercado, sendo a subavaliação mais concentrada nos imóveis de maior valor. I.e., são os imóveis de maior valor que possuem maior disparidade entre o valor venal e o seu valor de mercado, desprezando, então, o princípio constitucional da capacidade contributiva, dado que estes acabam pagando menos, proporcionalmente, do que os contribuintes de menor poder aquisitivo; e (d) 80% dos imóveis prediais de Porto Alegre de facto não têm seu IPTU calculado pela multiplicação da base de cálculo pela alíquota, como legalmente previsto. Isso ocorre em razão de leis passadas, que frearam o crescimento do imposto, ocasionando a aplicação de alíquota menor que a determinada pela legislação, o que viola a transparência e o princípio tributário de equidade horizontal entre contribuintes.

Nesse sentido, as propostas do projeto de atualização dos valores unitários de metro quadrado de terreno e de construção, e a obrigatoriedade dessa atualização a cada quatro anos, vão ao encontro dos mencionados Princípios da Tributação Equitativa, visto que procuram combater a defasagem da planta de valores da cidade, bem como a ausência de progressividade das alíquotas segundo o valor do imóvel. Vale lembrar que, pela legislação vigente em Porto Alegre, independentemente do valor do imóvel residencial, incide uma alíquota fixa de 0,85%.

Pela proposta do projeto, por sua vez, as alíquotas de imóveis residenciais seriam aplicadas de forma progressiva de acordo com a tabela abaixo:

Pelo projeto, dos 750.000 imóveis cadastrados em Porto Alegre, 19% teriam redução no valor a pagar, 22% receberiam isenção e 59% teriam elevação. A proposta ainda previa um redutor fixo no valor venal de todos os imóveis (70% do valor venal a ser considerado) e uma regra de transição para aqueles imóveis em que houvesse aumento do tributo a pagar. Isto é, haveria um limitador de aumento máximo de 30% ao ano nos três primeiros anos. Para os imóveis isentos e para os que tivessem redução, todavia, o efeito seria integral já em 2018. Com tal projeto, o Governo estimava uma arrecadação adicional de cerca de R$ 64 milhões em 2018. Em 2016, Porto Alegre arrecadou R$ 392,8 milhões com o IPTU. Diante disso, nota-se que tamanha é a defasagem da Planta Genérica de Valores de Porto Alegre que mesmo com a redução no valor da alíquota máxima (de 0,85% para 0,8%) e com a instituição do redutor fixo no valor venal a ser considerado, mais da metade dos imóveis teriam aumento de tributo a pagar.

O ponto do Projeto de Lei n.° 13 de 2017 que mais se afasta dos Princípios da Tributação Equitativa, todavia, se refere à omissão na fiscalização da função social da propriedade e à ausência de aplicação da progressividade no tempo. Isto é, não há nenhum tópico que busque conter a especulação imobiliária na cidade de Porto Alegre e/ou que notifique proprietários de solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado. Convém registrar que já existem na literatura ideias que procuram combater esse fenômeno, propondo, por exemplo, majorar a cobrança de IPTU de quem tem mais de quatro imóveis ou dobrar o valor do IPTU para terrenos mantidos vazios após um determinado tempo. O projeto também não avança na publicização dos principais devedores de IPTU da cidade.

Por fim, é importante mencionar que, em conjunturas recessivas, aumentar tributos não é recomendável. Keynes, apenas para ilustrar, sugeriu o equilíbrio orçamentário ao longo dos ciclos. Por tais razões e associado à preponderância de tributos indiretos no Brasil (os quais incidem proporcionalmente mais sobre aqueles cidadãos de menor capacidade contributiva), o Projeto de Lei n.° 13 de 2017 seria mais redistributivo e viável politicamente caso viesse acompanhado por outro projeto que propusesse uma redução de igual magnitude no Imposto Sobre Serviços (ISS) por exemplo — um imposto de competência municipal e indireto (um deslocamento dinâmico da estrutura tributária). De tal forma, coeteris paribus, a arrecadação total permaneceria inalterada. É digno de nota que, em 2016, a razão de arrecadação IPTU/ISS em Porto Alegre (48%) foi bastante baixa quando comparada com a razão IPTU/ISS da média das cinco capitais brasileiras com maior patrimônio líquido per capita (61,2%), ou quando comparada com a razão IPTU/ISS da média das cinco capitais com maior rendimento total per capita (60,1%). Ou seja, a depender da intencionalidade, poder-se-ia inclusive reduzir a arrecadação total de Porto Alegre, elevando a razão IPTU/ISS, caso a magnitude da queda na receita de ISS fosse maior do que a magnitude do aumento na arrecadação de IPTU.

Em síntese: o projeto apresentou avanços relativos à proposta de progressividade das alíquotas do IPTU de Porto Alegre e de atualização da Planta Genérica de Valores. Ainda assim, contém omissões cruciais para que, neste momento, não o torne factível, sobretudo no que tange à ausência de fiscalização da função social da propriedade e ao deslocamento dinâmico da estrutura tributária da cidade, i.e., de indireta para direta. Somente quando enfrentar essas omissões pode o projeto vir a ganhar legitimidade perante a população. Do modo como foi proposto, soa, exclusivamente, como para fins arrecadatórios.

 

[1]   FREITAS, Antônio Albano de. Defasagem e Injustiça tributária na aplicação do IPTU de Porto Alegre. Carta de Conjuntura FEE, Porto Alegre, ano 26, n. 3, 2017. Disponível em:< http://carta.fee.tche.br/article/defasagem-e-injustica-tributaria-na-aplicacao-do-iptu-de-porto-alegre/>. Acesso em: 18 dez. 2017.

[2]  De acordo com a Constituição Federal de 1988 (Art. 182 § 4.°), é “[…] facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: (i) parcelamento ou edificação compulsórios; (ii) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; (iii) desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública”.

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Defasagem e injustiça tributária na aplicação do IPTU de Porto Alegre

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Edição: Ano 26 nº 3 – 2017

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A cada novo ciclo político, as fontes de financiamento do Poder Público são, ou deveriam ser, rigorosamente avaliadas. Isso se faz ainda mais necessário em tempos de crise econômica. Nesse sentido, é fundamental investigar como e por que, no âmbito municipal, o Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) vem sendo pouco explorado, tanto em termos do seu potencial arrecadatório como também pela sua atribuição de zelar pela função social da propriedade e do uso adequado do espaço urbano.

Vale registrar que o IPTU é um imposto de competência municipal. Paralelamente, é facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor da cidade em questão, exigir do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado que promova o seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: (a) parcelamento ou edificação compulsórios; (b) IPTU progressivo no tempo; e (c) desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública (Art. 182 § 4.° da CF/88).

Ademais, após a Emenda Constitucional n.° 29/2000, tornou-se permissível aos municípios, sem prejuízo da progressividade no tempo, instituir o IPTU progressivo em razão do valor do imóvel e ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel (Art. 156 § 1.°, I e II, CF/88), o que vai ao encontro da própria Constituição Federal de 1988, quando diz, no Art. 145 § 1.°, que, sempre que possível, os impostos serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte.

Posto esse aspecto legal, não é novidade afirmar que o Brasil, em comparação com a média dos países da Organização Para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), tributa pouco o patrimônio. Porém é impressionante constatar que, atualmente, o País arrecada mais com o Imposto Sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) do que com o IPTU — em 2015, segundo a Receita Federal, respectivamente, 0,61% ante 0,52% do Produto Interno Bruto (PIB). Até 1996, o IPTU era o tributo patrimonial que mais arrecadava no País, tendo sido superado pelo IPVA no ano seguinte. Em realidade, até 2005, houve certo equilíbrio na arrecadação desses dois impostos. No entanto, entre 2006 e 2015, a razão de receitas IPTU/IPVA decaiu de 0,94 para 0,85. De 1986 a 2015, a arrecadação de IPVA cresceu 155% a mais do que a de IPTU. De algum modo, esses fatos revelam o incentivo dado pelo Estado Nacional brasileiro à expansão de veículos automotores, base tributável do IPVA. Não obstante, refletem, em grande medida, as deficiências presentes na administração do IPTU.

Por um ângulo distinto, quando se compara a arrecadação do Imposto Sobre a Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) no País, outro imposto de competência municipal, com a de IPTU, esta última também declina ao longo do tempo. Enquanto, hoje, a arrecadação de ITBI no Brasil representa aproximadamente 40% da arrecadação de IPTU, há uma década representava um quinto. Isto é, o IPTU tem sido muito pouco explorado e vem perdendo espaço para outros impostos.

Com efeito, ao se analisarem as capitais brasileiras, nota-se que Porto Alegre encabeça a lista das cidades com maior defasagem de IPTU. A partir da base de dados da Receita Federal, com as declarações de Bens e Direitos das pessoas físicas, no ano de 2014, e tabuladas pelas capitais do País, estimou-se o que se aproximaria de uma base tributável do IPTU. É importante mencionar que, do total de valores de bens e direitos declarados em cada capital do Brasil, foi considerado apenas 39% — tendo em vista que apenas nessa proporção do total de valores incidiria, em tese, o IPTU (ou seja, em apartamentos, casas, terrenos, prédios residenciais e comerciais etc.).

Colocando em termos per capita, observou-se, então, que Porto Alegre tem a terceira maior base tributável per capita de IPTU dentre as capitais do País, atrás somente de São Paulo e Rio de Janeiro. Em contraste, Porto Alegre teve apenas a sexta maior arrecadação de IPTU per capita em 2014, atrás de São Paulo, Campo Grande, Belo Horizonte, Florianópolis e Rio de Janeiro. Em 2015, por sua vez, Porto Alegre ainda caiu para a oitava posição como maior arrecadação de IPTU per capita.

Em adição, ao se dividir a arrecadação de IPTU pela base tributável de IPTU estimada, chegou-se a uma alíquota efetiva média simulada. Salta aos olhos, então, que Porto Alegre tem a segunda menor alíquota efetiva média simulada (acima apenas de Vitória). Em 2014, caso a alíquota efetiva média simulada de Porto Alegre fosse igual à da média das cinco capitais com maior base tributável per capita de IPTU, por exemplo, a sua arrecadação aumentaria em cerca de R$ 134 milhões, indo dos atuais R$ 337,7 milhões para R$ 471,7 milhões, o que a tornaria a quarta maior arrecadação de IPTU per capita em 2014, uma posição bem mais compatível com aquela da sua base tributável per capita nesse mesmo ano.

Em comparação com o ITBI, Porto Alegre também se destaca. Em 2015, a cidade obteve a segunda maior razão de arrecadação ITBI/IPTU dentre as capitais do País, posição inferior apenas à de João Pessoa, a única capital que arrecada mais em ITBI do que em IPTU. Vale dizer que o ITBI incide sobre o valor de mercado do imóvel transmitido onerosamente, enquanto o IPTU incide sobre o valor venal do imóvel. E ainda que, em boa parte dos casos, a alíquota do ITBI seja maior do que a do IPTU, na maioria das situações, para um dado fato gerador de ITBI, bastam menos do que quatro anos para que o valor pago anualmente com o IPTU alcance o valor pago no ITBI. Analogamente, entre 2006 e 2015, a razão de arrecadação ITBI/IPTU em Porto Alegre foi de 47% para 69%.

Quais seriam as causas, portanto, para esse fenômeno na capital dos gaúchos? Em primeiro lugar, o fato de que, desde 1993, a planta de valores dos imóveis sobre os quais incide o IPTU não é atualizada, o que faz com que esses valores venais dos imóveis não reflitam a realidade contemporânea da cidade. Recentemente, deve ser dito, a Secretaria Municipal da Fazenda de Porto Alegre afirmou haver um estudo preliminar sobre uma nova base de cálculo do tributo. Ainda assim, nada se pode afirmar sobre a qualidade desse estudo, bem como a sua efetiva implementação.

Em segundo, a ausência de progressividade nas alíquotas de imóveis residenciais. Em Porto Alegre, independentemente do valor do imóvel residencial, incide uma alíquota de 0,85%. Comparativamente, em São Paulo, a depender do valor do imóvel residencial, a alíquota varia de 0,7% (em imóveis residenciais até R$ 150.000,00) a 1,5% (em imóveis residenciais acima de R$ 1,2 milhão). Ademais, diferentemente de São Paulo, não há notícia, por parte do Poder Público Municipal, do cumprimento e da notificação aos proprietários de imóveis e terrenos vazios ou subutilizados em Porto Alegre, por exemplo. Apesar de a Lei Complementar n.° 312/1993 regulamentar a cobrança do cumprimento da função social da propriedade dos imóveis urbanos da cidade, a progressividade no tempo do IPTU parece não sair do papel. Até hoje, não se tem conhecimento e acesso a estudos técnicos realizados pelo Poder Executivo municipal de Porto Alegre no sentido de demarcar as Áreas de Urbanização e Ocupação Prioritárias (AUOP) e identificar os imóveis enquadrados nas definições estabelecidas pela Lei n.° 312/1993.

Todos esses elementos são fundamentais, inclusive, para que se possa reduzir a tributação de impostos indiretos — modalidade preponderante no Brasil e que, proporcionalmente à capacidade contributiva, onera mais os mais pobres. Esses elementos são igualmente relevantes para que se possa avaliar e ponderar cuidadosamente a magnitude dos descontos fornecidos aos contribuintes do IPTU, de modo a não prejudicar a arrecadação futura do Poder Público.

Não se pode esquecer, também, que imóveis que tiveram grande valorização nas últimas décadas assim o foram, em parte, por melhorias realizadas pelo próprio Poder Público, tais como asfalto e iluminação. Seria justo, então, que sobre esses imóveis continuassem a incidir valores referentes a um período bastante anterior à sua apreciação?

Por fim, o potencial arrecadatório de IPTU em Porto Alegre, respeitados os princípios de equidade e eficiência, poderia ser aplicado em melhorias diretamente ligadas aos proprietários, tais como reformas no trânsito local ou nas redes de esgoto. De maneira mais ampla, além disso, poderia significar um incremento nos valores destinados aos demais serviços ofertados pelo município, como escolas, hospitais etc.

Como citar:

FREITAS, Antônio Albano de. Defasagem e injustiça tributária na aplicação do IPTU de Porto Alegre Carta de Conjuntura FEE. Porto Alegre, disponível em: <http://carta.fee.tche.br/article/defasagem-e-injustica-tributaria-na-aplicacao-do-iptu-de-porto-alegre/>. Acesso em: 16 de agosto de 2018.

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