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Defasagem e injustiça tributária na aplicação do IPTU de Porto Alegre

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Edição: Ano 26 nº 3 – 2017

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A cada novo ciclo político, as fontes de financiamento do Poder Público são, ou deveriam ser, rigorosamente avaliadas. Isso se faz ainda mais necessário em tempos de crise econômica. Nesse sentido, é fundamental investigar como e por que, no âmbito municipal, o Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) vem sendo pouco explorado, tanto em termos do seu potencial arrecadatório como também pela sua atribuição de zelar pela função social da propriedade e do uso adequado do espaço urbano.

Vale registrar que o IPTU é um imposto de competência municipal. Paralelamente, é facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor da cidade em questão, exigir do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado que promova o seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: (a) parcelamento ou edificação compulsórios; (b) IPTU progressivo no tempo; e (c) desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública (Art. 182 § 4.° da CF/88).

Ademais, após a Emenda Constitucional n.° 29/2000, tornou-se permissível aos municípios, sem prejuízo da progressividade no tempo, instituir o IPTU progressivo em razão do valor do imóvel e ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel (Art. 156 § 1.°, I e II, CF/88), o que vai ao encontro da própria Constituição Federal de 1988, quando diz, no Art. 145 § 1.°, que, sempre que possível, os impostos serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte.

Posto esse aspecto legal, não é novidade afirmar que o Brasil, em comparação com a média dos países da Organização Para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), tributa pouco o patrimônio. Porém é impressionante constatar que, atualmente, o País arrecada mais com o Imposto Sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) do que com o IPTU — em 2015, segundo a Receita Federal, respectivamente, 0,61% ante 0,52% do Produto Interno Bruto (PIB). Até 1996, o IPTU era o tributo patrimonial que mais arrecadava no País, tendo sido superado pelo IPVA no ano seguinte. Em realidade, até 2005, houve certo equilíbrio na arrecadação desses dois impostos. No entanto, entre 2006 e 2015, a razão de receitas IPTU/IPVA decaiu de 0,94 para 0,85. De 1986 a 2015, a arrecadação de IPVA cresceu 155% a mais do que a de IPTU. De algum modo, esses fatos revelam o incentivo dado pelo Estado Nacional brasileiro à expansão de veículos automotores, base tributável do IPVA. Não obstante, refletem, em grande medida, as deficiências presentes na administração do IPTU.

Por um ângulo distinto, quando se compara a arrecadação do Imposto Sobre a Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) no País, outro imposto de competência municipal, com a de IPTU, esta última também declina ao longo do tempo. Enquanto, hoje, a arrecadação de ITBI no Brasil representa aproximadamente 40% da arrecadação de IPTU, há uma década representava um quinto. Isto é, o IPTU tem sido muito pouco explorado e vem perdendo espaço para outros impostos.

Com efeito, ao se analisarem as capitais brasileiras, nota-se que Porto Alegre encabeça a lista das cidades com maior defasagem de IPTU. A partir da base de dados da Receita Federal, com as declarações de Bens e Direitos das pessoas físicas, no ano de 2014, e tabuladas pelas capitais do País, estimou-se o que se aproximaria de uma base tributável do IPTU. É importante mencionar que, do total de valores de bens e direitos declarados em cada capital do Brasil, foi considerado apenas 39% — tendo em vista que apenas nessa proporção do total de valores incidiria, em tese, o IPTU (ou seja, em apartamentos, casas, terrenos, prédios residenciais e comerciais etc.).

Colocando em termos per capita, observou-se, então, que Porto Alegre tem a terceira maior base tributável per capita de IPTU dentre as capitais do País, atrás somente de São Paulo e Rio de Janeiro. Em contraste, Porto Alegre teve apenas a sexta maior arrecadação de IPTU per capita em 2014, atrás de São Paulo, Campo Grande, Belo Horizonte, Florianópolis e Rio de Janeiro. Em 2015, por sua vez, Porto Alegre ainda caiu para a oitava posição como maior arrecadação de IPTU per capita.

Em adição, ao se dividir a arrecadação de IPTU pela base tributável de IPTU estimada, chegou-se a uma alíquota efetiva média simulada. Salta aos olhos, então, que Porto Alegre tem a segunda menor alíquota efetiva média simulada (acima apenas de Vitória). Em 2014, caso a alíquota efetiva média simulada de Porto Alegre fosse igual à da média das cinco capitais com maior base tributável per capita de IPTU, por exemplo, a sua arrecadação aumentaria em cerca de R$ 134 milhões, indo dos atuais R$ 337,7 milhões para R$ 471,7 milhões, o que a tornaria a quarta maior arrecadação de IPTU per capita em 2014, uma posição bem mais compatível com aquela da sua base tributável per capita nesse mesmo ano.

Em comparação com o ITBI, Porto Alegre também se destaca. Em 2015, a cidade obteve a segunda maior razão de arrecadação ITBI/IPTU dentre as capitais do País, posição inferior apenas à de João Pessoa, a única capital que arrecada mais em ITBI do que em IPTU. Vale dizer que o ITBI incide sobre o valor de mercado do imóvel transmitido onerosamente, enquanto o IPTU incide sobre o valor venal do imóvel. E ainda que, em boa parte dos casos, a alíquota do ITBI seja maior do que a do IPTU, na maioria das situações, para um dado fato gerador de ITBI, bastam menos do que quatro anos para que o valor pago anualmente com o IPTU alcance o valor pago no ITBI. Analogamente, entre 2006 e 2015, a razão de arrecadação ITBI/IPTU em Porto Alegre foi de 47% para 69%.

Quais seriam as causas, portanto, para esse fenômeno na capital dos gaúchos? Em primeiro lugar, o fato de que, desde 1993, a planta de valores dos imóveis sobre os quais incide o IPTU não é atualizada, o que faz com que esses valores venais dos imóveis não reflitam a realidade contemporânea da cidade. Recentemente, deve ser dito, a Secretaria Municipal da Fazenda de Porto Alegre afirmou haver um estudo preliminar sobre uma nova base de cálculo do tributo. Ainda assim, nada se pode afirmar sobre a qualidade desse estudo, bem como a sua efetiva implementação.

Em segundo, a ausência de progressividade nas alíquotas de imóveis residenciais. Em Porto Alegre, independentemente do valor do imóvel residencial, incide uma alíquota de 0,85%. Comparativamente, em São Paulo, a depender do valor do imóvel residencial, a alíquota varia de 0,7% (em imóveis residenciais até R$ 150.000,00) a 1,5% (em imóveis residenciais acima de R$ 1,2 milhão). Ademais, diferentemente de São Paulo, não há notícia, por parte do Poder Público Municipal, do cumprimento e da notificação aos proprietários de imóveis e terrenos vazios ou subutilizados em Porto Alegre, por exemplo. Apesar de a Lei Complementar n.° 312/1993 regulamentar a cobrança do cumprimento da função social da propriedade dos imóveis urbanos da cidade, a progressividade no tempo do IPTU parece não sair do papel. Até hoje, não se tem conhecimento e acesso a estudos técnicos realizados pelo Poder Executivo municipal de Porto Alegre no sentido de demarcar as Áreas de Urbanização e Ocupação Prioritárias (AUOP) e identificar os imóveis enquadrados nas definições estabelecidas pela Lei n.° 312/1993.

Todos esses elementos são fundamentais, inclusive, para que se possa reduzir a tributação de impostos indiretos — modalidade preponderante no Brasil e que, proporcionalmente à capacidade contributiva, onera mais os mais pobres. Esses elementos são igualmente relevantes para que se possa avaliar e ponderar cuidadosamente a magnitude dos descontos fornecidos aos contribuintes do IPTU, de modo a não prejudicar a arrecadação futura do Poder Público.

Não se pode esquecer, também, que imóveis que tiveram grande valorização nas últimas décadas assim o foram, em parte, por melhorias realizadas pelo próprio Poder Público, tais como asfalto e iluminação. Seria justo, então, que sobre esses imóveis continuassem a incidir valores referentes a um período bastante anterior à sua apreciação?

Por fim, o potencial arrecadatório de IPTU em Porto Alegre, respeitados os princípios de equidade e eficiência, poderia ser aplicado em melhorias diretamente ligadas aos proprietários, tais como reformas no trânsito local ou nas redes de esgoto. De maneira mais ampla, além disso, poderia significar um incremento nos valores destinados aos demais serviços ofertados pelo município, como escolas, hospitais etc.

Como citar:

FREITAS, Antônio Albano de. "Defasagem e injustiça tributária na aplicação do IPTU de Porto Alegre," em Carta de Conjuntura FEE. [visto em 24 de junho de 2017], disponível em: <http://carta.fee.tche.br/article/defasagem-e-injustica-tributaria-na-aplicacao-do-iptu-de-porto-alegre/>.

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