Textos com assunto: habitação

Investimentos em infraestrutura e habitação na Região Metropolitana de Porto Alegre

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Edição: Ano 26 nº 9 – 2017

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No período 2007-16, ocorreu uma significativa expansão nos projetos de investimento em infraestrutura e habitação de interesse social na Região Metropolitana de Porto Alegre (RMPA) via financiamento governamental, fundamentados principalmente nos recursos provenientes de operações de crédito e repasses do Orçamento Geral da União (OGU) e da Caixa Econômica Federal (CEF). Conforme os dados sobre as operações contratadas por meio de programas e ações gerenciados pela CEF, nesse período as propostas de operações nas áreas de infraestrutura na RMPA somavam R$ 9,3 bilhões, em mais de 1.200 propostas, sendo que, desse total, 92,3% eram projetos e obras nas áreas de habitação, mobilidade urbana e saneamento. Observa-se que o montante de recursos proposto para a RMPA nesse período correspondia a 53,4% do proposto para o RS, sendo que os recursos propostos para o Estado perfaziam 4,6% do total das operações propostas para o Brasil em 2006-17.

Destaca-se que, nesse mesmo período, as obras de infraestrutura urbana de menor vulto (pavimentação, passeio público, sinalização, dentre outras) somaram em torno de R$ 100 milhões. Também foram contratadas obras nas áreas de infraestrutura de turismo, saúde, segurança, cultura, esporte e assistência social, assim como projetos de infraestrutura rural, que somavam R$ 600 milhões, distribuídos entre os 34 municípios metropolitanos.

No entanto, na análise das contratações, observa-se que, em cerca de 30% do valor total pretendido para a RMPA, houve a desistência do proponente, ou a seleção foi indeferida ou cancelada. Na área de habitação de interesse social, nota-se que, de 261 propostas, 44 tiveram a seleção indeferida, e, em outras três, houve desistência do proponente, sendo que 27 contratações ainda se encontravam na fase de estudo. Entre as 187 obras iniciadas em 2007-16, 138 delas, que correspondiam a 46,2% dos recursos, foram concluídas.

A maioria dos projetos concluídos no período foi do programa “PAR-Aquisição”, em que os proponentes eram empresas construtoras, cujos prazos para a conclusão das obras eram de no máximo 24 meses. Contudo, 33 obras, que somavam 20,1% dos recursos, encontravam-se atrasadas ou paralisadas, 11 seguiam o trâmite normal e cinco estavam adiantadas. Já na área de mobilidade urbana, seis propostas, que correspondiam a 64,4% dos recursos pretendidos (R$ 2,6 bilhões), tiveram a seleção cancelada. As obras atrasadas e paralisadas somavam 26, correspondendo a quase 30% dos recursos nessa área. Na área de saneamento, 32,5% dos recursos foram realizados em 66 operações. No entanto, 54 contratações encontravam-se atrasadas ou paralisadas, somando cerca de R$ 700 milhões.

As justificativas encontradas no acompanhamento das obras contratadas que estão atrasadas ou paralisadas referem-se a problemas de engenharia, de apresentação dos projetos, problemas operacionais, de licitação, de fiscalização, atrasos nos repasses do órgão executor, dentre outras.
Considerada a distribuição dos recursos entre os municípios da RMPA, observa-se que há uma concentração do total dos contratos nas áreas de habitação, mobilidade e saneamento, no período 2007-16, em apenas cinco municípios: Porto Alegre (39,7%), Canoas (18,6%), São Leopoldo (7%), Gravataí (5,7%) e Novo Hamburgo (5,4%). Na área de habitação, estes cinco municípios também somam mais de 75% do total, porém a distribuição entre eles é mais equilibrada: Porto Alegre (26%), Canoas (15,1%), São Leopoldo (11,9%), Gravataí (9,4%) e Novo Hamburgo (6%). Na mobilidade urbana, 67,7% dos recursos contratados tiveram como destino o Município de Porto Alegre, seguido de Canoas, com 20,9%. Na área de saneamento, 75% dos recursos referem-se a contratações nos Municípios de Porto Alegre, Canoas, São Leopoldo, Gravataí e Novo Hamburgo. Ressalva-se que o repasse efetivo dos recursos está relacionado ao trâmite do projeto, os quais, em casos de problemas de falhas na execução os recursos, podem ter desembolso adiado ou até mesmo bloqueio ou devolução de recursos já realizados.

Com isso, observa-se que a RMPA segue uma tendência histórica registrada no Brasil quanto ao atraso na conclusão de obras, à escassez de projetos qualificados e à falhas de gestão nos investimentos, que acaba repercutindo no fluxo dos projetos, problemas esses que, em certa medida, podem ser atribuídos à falta de planejamento e à instabilidade regulatória.

Em outro ponto, destaca-se que a execução dos objetivos e das estratégias definidas na estrutura normativa dos programas, ou seja, a implementação das políticas públicas depende em grande parte das características do espaço de execução e da organização dos implementadores nesse espaço. Nesse sentido, salienta-se a importância da capacidade de implementação dos governos locais e da articulação entre as diferentes esferas de governo e atores locais. Somadas à falta de articulação, a rigidez dos regulamentos urbanos, a falta de controle e de monitoramento das normas de desenvolvimento urbano também acabam afetando a efetividade nos programas de infraestrutura e de habitação de interesse social.

Por fim, ainda que os investimentos públicos nas áreas de infraestrutura e habitação estejam relacionados às medidas para estímulo à economia do País, dados os efeitos multiplicadores sobre a renda e o emprego, cabe destacar que esses programas também devem cumprir objetivos sociais e de interesse público, devendo, assim, ser articulados ao planejamento governamental e às diretrizes de uma política habitacional e de desenvolvimento urbano.

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A habitação de interesse social urbana e o Minha Casa Minha Vida no RS

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Edição: Ano 25 nº 04 – 2016

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Um dos problemas enfrentados pelo poder público é o provimento de habitação nas áreas urbanas dos municípios para as famílias com renda de até três salários mínimos, considerado de interesse social. Em 2010, segundo a Fundação João Pinheiro (FJP), que se utiliza de dados do Censo Demográfico, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o déficit habitacional no Rio Grande do Sul para esse segmento de interesse social era de 170.531 domicílios. Somente na Região Metropolitana de Porto Alegre (RMPA), faltavam 73.706 moradias. O déficit é composto por unidades habitacionais precárias, coabitação familiar, ônus excessivo com aluguel e adensamento excessivo em domicílios locados.

O Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV) destinou parte dos seus recursos para atender esse público, por meio das modalidades Empresarial-Faixa 1, Entidades e Oferta Pública de Recursos. A terceira etapa do MCMV foi lançada recentemente, o que torna mais interessante a análise de seus resultados.

A primeira modalidade, a Empresarial-Faixa 1, foi a que teve mais unidades habitacionais contratadas, como pode ser visto na tabela abaixo: 45.147 no RS, 56% delas na RMPA. Trata-se de uma modalidade na qual empresas são responsáveis pelo projeto e pela construção dos empreendimentos.

A segunda modalidade, a Entidades, por sua vez, é a segunda com mais moradias contratadas: 9.170 em todo o Estado, sendo 65% delas na RMPA. Aqui, cooperativas, associações comunitárias e sindicatos são os responsáveis pelos empreendimentos. Tal modalidade é especialmente forte no RS e não encontra o mesmo desempenho em outros estados, à exceção de São Paulo.

Por fim, a Oferta Pública de Recursos é destinada a municípios com população inferior a 50.000 habitantes. Essa terceira modalidade contratou 5.561 habitações. Pela limitação de tamanho populacional, apenas 30 moradias foram construídas na RMPA.

Todas essas habitações contratadas somam quase 60.000. Isso corresponde a 35% do déficit habitacional do RS e a 42% do déficit da RMPA. É fato que novas necessidades de moradias surgem ao longo do tempo e que não há certeza de que os beneficiários faziam parte do déficit. Além disso, muitos recursos foram destinados pelo MCMV a segmentos que não concentram grande proporção do déficit. Contudo, para um programa criado em 2009, os resultados são relevantes.

Entretanto, há diferença entre as modalidades em termos de contratação e entrega. A velocidade com que os benefícios são efetivamente disponibilizados é uma medida de eficiência das políticas públicas. Eventualmente, programas que envolvem participação social são criticados por serem lentos. À primeira vista, a modalidade Empresarial-Faixa 1 entrega maior percentual de moradias do que a Entidades.

Porém, dentro da modalidade Entidades, há contratações feitas diretamente com os beneficiários organizados dentro de uma cooperativa, uma associação ou um sindicato e há contratações feitas com alguma dessas entidades, como substitutas dos beneficiários, para sua posterior seleção. No primeiro caso, há participação social desde o projeto; no segundo, não. Se separados, quando as entidades substituem os beneficiários, a contratação se dá em duas etapas (1.ª: assistência técnica e terreno; 2.ª: construção das habitações). Nesses casos, apenas 29% das unidades foram concluídas, e 3%, entregues. No caso em que há participação social desde o início, a taxa de conclusão é de 67%, ao passo que a de entrega é de 62%, o que, surpreendentemente, indica mais eficiência no quesito velocidade nessa modalidade do que na Empresarial-Faixa 1.

Outra maneira de avaliar o desempenho do MCMV para o segmento de interesse social é correlacionar os déficits municipais com o número de unidades contratadas em cada município. Nesse caso, tanto para o RS quanto para a RMPA, a correlação é forte (0,903 e 0,894 respectivamente), ou seja, os recursos estão sendo destinados para os municípios que mais precisam. Embora esse resultado seja positivo, isso não quer dizer que dentro de cada município estão sendo construídas moradias nas regiões com maior déficit. Essa, inclusive, é uma das críticas ao programa: a construção de habitações predominantemente em localizações periféricas.

Na falta de dados relativos aos bairros, é possível fazer uma análise dentro da RMPA, considerando a produção nas três modalidades. Constata-se que mais unidades por 1.000 habitantes são contratadas nos municípios periféricos. Arroio dos Ratos e Portão, por exemplo, contrataram 17 e 16 unidades, ao passo que Porto Alegre e Novo Hamburgo, quatro apenas. A exceção é São Leopoldo, que possui desempenho melhor (11 unidades).

Portanto, embora o MCMV seja contestado por construir casas em regiões periféricas e por destinar muitos recursos a segmentos que não precisam de tanto auxílio quanto o segmento considerado de interesse social, não há como ignorar que, em poucos anos, contratou habitações que equivalem a 42% do déficit na RMPA. Na análise comparativa entre as modalidades mais importantes, a Entidades indicou que nem sempre a participação social diminui a velocidade de entrega dos benefícios.

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Desempenho do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) nos municípios da Região Metropolitana de Porto Alegre (RMPA)

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Edição: Ano 23 nº 09 – 2014

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O Programa Minha Casa Minha Vida, que completou cinco anos em julho deste ano, foi elaborado com o objetivo de reduzir o déficit habitacional no Brasil, a partir da criação de mecanismos de incentivo à construção, à aquisição e à requalificação de moradias para as camadas de mais baixa renda da população. De modo a melhorar sua gestão, o PMCMV foi dividido em dois subprogramas, o Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR) e o Programa Nacional de Habitação Urbana (PNHU), sendo que este último concentra a maior parte das unidades habitacionais contratadas, bem como dos recursos disponibilizados.

As famílias incluídas no PNHU são divididas em três faixas de renda, a partir das quais os benefícios são distribuídos de maneira diferenciada: faixa 1 (prioritária), com renda até R$ 1.600,00; faixa 2, de R$ 1.600,00 a R$ 3.275,00; e faixa 3, de R$ 3.275,00 a R$ 5.000,00. Para as famílias incluídas na primeira faixa, os subsídios podem chegar a 95% do valor do imóvel, e, para as demais, os incentivos dão-se na forma de facilitação de acesso a financiamentos, redução da taxa de juros e possibilidade de utilização dos recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS).

Em uma primeira fase, encerrada em 2011, o Programa atendeu à meta nacional de contratar um milhão de unidades habitacionais nas três faixas de renda. Por ter sido pouco contemplada anteriormente (menos da metade do total das contratações), a faixa 1 teve sua meta elevada na segunda fase, que  termina ao final de 2014, com uma previsão de contratação de 1,2 milhão de unidades habitacionais (60% do total).

A RMPA registrou, entre 2009 e 2013, 50.365 contratações de unidades habitacionais destinadas às três faixas de renda, distribuídas em 408 empreendimentos e com um investimento de mais de R$ 3,5 bilhões. Apesar de prioritária, a faixa 1 recebeu apenas 30% dos recursos financeiros aplicados na RMPA (R$ 1,1 bilhão), referentes a 21.813 unidades habitacionais (pouco mais de 43% do total).

O Município de Porto Alegre foi responsável por quase 30% das contratações da faixa 1, com 6.238 unidades habitacionais e pouco mais de R$ 320 milhões dos recursos aplicados, seguido de Canoas e São Leopoldo, que, somados à capital, concentraram mais da metade (cerca de 54%) das contratações e dos investimentos nessa faixa de renda, na RMPA.

Alguns municípios, como Igrejinha, Santo Antônio da Patrulha e Sapiranga, ficaram restritos ao atendimento da faixa 1; enquanto Cachoeirinha, Campo Bom, Eldorado do Sul, Guaíba, Parobé e Taquara, das faixas 2 e 3. Os Municípios de Nova Santa Rita e Portão possuem contratações nas três faixas de renda, porém o valor comprometido não foi divulgado pela Caixa Econômica Federal.

Dentre os 15 municípios que tiveram contratações em todas as faixas de renda, as maiores diferenças ocorreram em Alvorada e Canoas, que tiveram quase três vezes mais investimentos nas faixas de renda maiores (2 e 3) do que na faixa 1. Viamão e Nova Hartz, por sua vez, apresentaram um cenário contrário, com recursos cerca de duas e trêsvezes superiores, respectivamente, aplicados na faixa 1, relativamente às demais. Já em relação às unidades habitacionais, 10 municípios tiveram mais contratações na faixa 1 do que nas 2 e 3 (mapa).

Esse cenário demonstra que, além de estar aquém da meta de contratações destinadas às famílias da faixa 1, necessária para cumprir o objetivo de diminuição do déficit habitacional, o Programa investiu proporcionalmente menos, na RMPA, nos empreendimentos dessa faixa de renda do que nas demais. Significa que o valor despendido para cada unidade habitacional destinada à faixa 1 é menor do que o para as demais, o que pode acabar refletindo-se no padrão de qualidade das construções.

Além disso, as contratações para a faixa 1 caracterizam–se por uma maior densidade habitacional, ou seja, contemplam um número superior de unidades por empreendimento. Enquanto, nas faixas 2 e 3, a média é de 83 unidades, ela chega a 258 na faixa 1, mais do que o triplo das faixas de maior renda.

A legislação determina que os empreendimentos destinados à faixa 1 do PMCMV deverão ter o total de habitações definido de acordo com o tamanho da área, não podendo ultrapassar, todavia, 300 unidades por empreendimento. Apesar disso, oito municípios (Alvorada, Esteio, Gravataí, Novo Hamburgo, Porto Alegre, Sapiranga, Sapucaia do Sul e Viamão) excedem o limite estabelecido em lei. Em algumas situações, a densidade chega a ser quase duas vezes superior, como é o caso de Gravataí, que tem, em média, 556 unidades por empreendimento.

O grande adensamento de unidades habitacionais tende a restringir as áreas disponíveis, tanto para fins privativos quanto para uso em comum, interferindo no padrão de ocupação urbana e na qualidade de vida dos moradores.

Ainda que esse primeiro levantamento considere apenas os dados referentes às contratações e aos investimentos do PMCMV até o final de 2013, pode-se dizer que o desempenho do Programa, nos municípios da RMPA, ficou aquém do esperado, tanto quantitativa como qualitativamente. A faixa 1, prioritária para atendimento, teve menos contratações do que o esperado, com investimentos proporcionalmente muito inferiores aos das faixas 2 e 3, e foi marcada por piores padrões de qualidade.

Proporção, por faixa de renda, das unidades contratadas e dos investimentos do Programa Minha Casa Minha Vida, nos municípios da RMPA — 2009-13

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FONTE: Caixa Econômica Federal.

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Mercado imobiliário e déficit habitacional: uma questão controversa

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Edição: Ano 14 nº 01 - 2005

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Examinar o perfil dos investimentos imobiliários e do déficit habitacional na Cidade de Porto Alegre constitui exercício fundamental para se ampliar a compreensão das diferencia ções sociais existentes entre os espaços urbanos. O Sindicato da Indústria da Construção Civil (Sinduscon-RS) publica informa ções sobre o mercado imobiliário, permitindo considera ções sobre sua dinâmica, do ponto de vista da oferta de novas unidades. O Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal (www.ippur.ufrj.br/observatorio) disponibiliza dados sobre o déficit habitacional.

A análise conjunta dessas informações mostra uma realidade bastante complexa.

Observam-se, na tabela, os agrupamentos (por quartis) de bairros que mais se destacaram em cada modalidade examinada. O conjunto de bairros mais elitizados, incluídos no primeiro quartil, reúne a maior oferta de unidades habitacionais (69%). Esse conjunto não coincide com a localização dos bairros que compõem o primeiro quartil do déficit, onde está reunida boa parcela das áreas mais pobres da Cidade, que são responsáveis por quase 55% do déficit. Chama atenção que os imóveis ofertados se concentram em faixas de preço superiores a R$ 180 mil (mais de 50%). Já as carências habitacionais aglutinam-se predominantemente na faixa de renda familiar de até dois salários mínimos (quase 50%).

Assim, a tarefa de solucionar o problema da moradia é difícil, tornando urgente a definição de políticas que se proponham a estabelecer um equilíbrio maior entre o perfil do mercado e o conteúdo das carências.

Mercado imobiliário e déficit habitacional uma questão controversa

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