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As taxas de juros vão subir? Por quê?

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Edição: Ano 19 nº 04 - 2010

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A depender do indexador eleito (IGP-DI, INPC, IPCA, etc.), a taxa básica de juros real brasileira praticada ao longo dos últimos 12 meses variou entre 7% e 4% ao ano. Qualquer resultado nos mantém entre as três economias com as mais altas taxas de juros do mundo. E, como, no Brasil, as taxas de mercado são muito mais elevadas que a taxa básica, poucas empresas conseguem financiar seu capital de giro pagando menos do que 50% ao ano; taxas usurárias em qualquer país desenvolvido ou em rápido desenvolvimento.

Não obstante, de acordo com o Relatório Focus, do Banco Central (Bacen), os analistas de mercado projetam que a taxa Selic será elevada paulatinamente nos próximos meses, reforçando o aumento das taxas bancárias já iniciado, em março, com as novas alíquotas do compulsório. Por quê?…

Em primeiro lugar, porque as expectativas sobre a inflação futura vêm crescendo, nos últimos meses, em função da recuperação dos preços internacionais das commodities. As novas expectativas já se refletem nos índices de inflação domésticos dos últimos dois meses.

Em segundo lugar, aprofundam-se as pressões sobre o câmbio. Entre 2005 e 2009, o saldo comercial anual caiu de US$ 46,5 bilhões para US$ 25,3 bilhões; enquanto o déficit em rendas se elevava de US$ 25,9 bilhões para US$ 33,9 bilhões, e o déficit em serviços crescia de US$ 8,3 bilhões para US$ 19,1 bilhões. A elevação dos juros torna-se, assim, essencial para atrair o volume de (hot money na conta) capital necessário para compensar o déficit em transações correntes sem desvalorizar o real.

Mas — pergunta-se — por que impedir a desvalorização do real? O câmbio não é “livre”?… Não, a despeito do que pretendem as autoridades monetárias, o câmbio não é livre no Brasil, mas prisioneiro da taxa de juros. E o Bacen vai usar o juro para atrair dólares e impedir a flutuação do real. Porque, se o real se desvalorizasse ao mesmo tempo em que sobem os preços das commodities em dólar, as pressões inflacionárias externas se tornariam incontroláveis.

O que fica por perguntar é: o Governo será bem-sucedido?… Se reduzirmos nossa medida de “sucesso” à manutenção da taxa de inflação em torno da meta anual de 4,5%, a resposta é: sim, terá sucesso. O Brasil conta com reservas suficientes para tranquilizar o especulador externo e já se consolidou como um dos principais fornecedores de commodities para a locomotiva China. Não recai suspeita sobre a solvabilidade do País. E nenhum outro país do mundo está oferecendo ganhos reais tão auspiciosos no mercado financeiro. De forma que o hot money vai ingressar travestido de “investimentos diretos” através de empréstimos inter-companhias ou de outros tantos subterfúgios.

Não obstante, essa política carrega um custo enorme. Na verdade, ela apenas freia o crescimento e adia um ajustamento que terá de ser feito mais cedo ou mais tarde. Afinal, o saldo comercial vem diminuindo justamente porque o câmbio vem deprimindo nossa competitividade em manufaturados e semimanufaturados. A pressão é tal que mesmo empresas brasileiras que atuam em mercados onde nossa competitividade é estrutural (como a agroindústria de carnes, por exemplo) começam a deslocar parte de suas operações produtivas para o exterior. Simultaneamente, a política de financiar nossos déficits em transações correntes com atração de capital externo pela elevação dos juros internos tem-se refletido nos crescentes déficits na conta rendas. Só a alínea Remuneração dos investimentos diretos apresentou déficits de US$ 20 bilhões nos últimos dois anos. E esses déficits vêm crescendo, de forma contínua, a uma taxa média de 9,44% ao ano de 1990 para cá.

Os que defendem a atual estratégia do Bacen pretendem que não haja alternativas: ou elevamos os juros, ou teremos inflação. O que é o mesmo que dizer que a inflação só pode ser controlada pela exposição da indústria interna à concorrência externa.

Do nosso ponto de vista, toma-se, aqui, a nuvem por Juno. A concorrência é condição sine qua non do controle inflacionário. Afinal, só a concorrência pode impor que os (crônicos) ganhos de produtividade capitalistas sejam socializados através da queda dos preços. Mas a concorrência não precisa ser externa.

A China subvaloriza o yuan, vem crescendo a uma taxa média anual de 9,86% no último quarto de século e mantém a inflação sob controle, impondo árdua concorrência entre empresas públicas, empresas privadas nacionais e estrangeiras, cooperativas e setor informal (“pirataria”). No Brasil, ao contrário, as grandes empresas são protegidas da concorrência por inúmeros instrumentos de política industrial; enquanto os agricultores, os setores intensivos em mão de obra e as empresas industriais que não alcançam internacionalizar-se são expostas à concorrência cambial. Sem dúvida, há distintas concepções de “sucesso”.

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Urbanização das metrópoles brasileiras no século XXI

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Edição: Ano 19 nº 04 - 2010

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Em 2008, pela primeira vez, a população mundial das cidades superou o contingente de habitantes do campo. No Brasil, em 1970, cerca de um terço da população vivia em zonas urbanas. Já em 1980, este era o percentual de população rural, ocorrendo uma inversão da participação da população urbana e da rural em relação ao total. De acordo com a PNAD, a taxa de urbanização no Brasil foi de 83,8% em 2008. Nas regiões metropolitanas brasileiras, no mesmo ano, mais de 90% dos habitantes residiam em zonas urbanas. A concentração populacional nessas regiões é grande: no Rio de Janeiro, 73,4% da população do Estado estão na região metropolitana; já para São Paulo, a porcentagem é de 47,9%; para o Rio Grande do Sul, com população estimada em 10,8 milhões, 37,1% dela, isto é, em torno de 4 milhões, vivem na Região Metropolitana de Porto Alegre. A constante urbanização gera grandes desafios em termos de infraestrutura, meio ambiente, moradia, transporte, emprego, etc. Uma pesquisa realizada pela empresa Synovate, em 2008, com moradores de capitais brasileiras, indicou que 51% não estavam satisfeitos com a qualidade de vida na sua cidade. O principal motivo apontado foi violência (79%), seguido por trânsito (51%), transporte público e desemprego (38%), lixo (29%), qualidade do ar (23%), falta de áreas verdes (17%) e barulho (11%).

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A saúde pública ainda é o principal desafio do milênio

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Edição: Ano 19 nº 04 - 2010

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O Projeto do Milênio da ONU, para alcançar a redução da pobreza, da extrema pobreza e da fome no mundo até 2015, recomenda uma estratégia global, usando as metas determinadas pelos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, que, ao abarcar uma série de direitos sociais imprescindíveis da atualidade, pode ser considerada uma Agenda Social. Dessa forma, torna-se o maior instrumento de políticas públicas posto a serviço da sociedade civil e do planejamento em diferentes esferas administrativas: do País, dos estados e dos municípios.

A Agenda Social foi identificada através de sete objetivos, nove metas e 18 indicadores representativos nas áreas de renda, educação, saúde, meio ambiente e igualdade de gênero.

Construídos para o Brasil e para o RS, foi constatado que o País apresenta a classificação Avanço Lento ou Nenhuma Mudança ou Mudança Negativa para seis metas e 12 indicadores, enquanto, para o Estado, seis metas e 11 indicadores estão categorizados da mesma forma. Isso indica que, em renda, saúde, saneamento e desigualdade de gênero, não deverão alcançar, caso persista esse desempenho, as metas almejadas para 2015. Significa dizer que, na Agenda Social, essas seis metas estão correlacionadas à área da saúde, incluindo os indicadores de baixo peso ao nascer (extrema pobreza e a fome) e da proporção de domicílios sem acesso à rede geral de esgoto ou pluvial (sustentabilidade ambiental).

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Biocombustíveis, uma porta que se abre dentro do poderoso mundo do petróleo

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Edição: Ano 19 nº 04 - 2010

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O Presidente da Petrobrás, em entrevista concedida ao jornal O Globo, em junho de 2009, disse que o Brasil saltará dos atuais 2,4 milhões de barris por dia para 5,7 milhões de barris por dia até 2020. Tal expansão significa pesados investimentos para atender à exploração do Pré-sal, inclusive em novas refinarias, com perfil para produzir proporcionalmente mais diesel, GLP, querosene de aviação, dentre outros, e menos gasolina, que sofre com o crescimento da demanda interna do álcool hidratado, em função da preferência constatada por veículos flex, 6,1% ao ano, muito acima da média da demanda total (3,6% ao ano para o período de 2020-30), em substituição à gasolina, cujo desempenho estará abaixo da média.

A Petrobrás, por seu turno, aumentará sua demanda por biocombustíveis, ao processar o H-Bio, com crescimento de 6,6% ao ano no período, que é uma mistura de diesel de petróleo e óleos vegetais em suas refinarias, além do biodiesel, com crescimento esperado para 7,9% ao ano, que é outra mistura, preparada a partir de óleos vegetais, fora das refinarias, com o diesel de petróleo, que terá um desempenho abaixo da média.

Assim, esses biocombustíveis terão impacto crescente na demanda interna da matriz energética brasileira em 2010-30.

Por outro lado, o Brasil aposta na crescente participação do petróleo e dos biocombustíveis na composição de sua oferta de energia, gerando um excedente, o que sinaliza uma porta aberta para o mercado interno em grande expansão e outra para o promissor mercado externo.

Biocombustíveis, uma porta que se abre dentro do poderoso mundo do petróleo

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Repercussões da crise internacional sobre a economia brasileira

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Edição: Ano 19 nº 04 - 2010

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A grave crise financeira internacional revelada no terceiro trimestre de 2008 afetou forte e imediatamente o mercado internacional de bens, interrompendo a trajetória firme de expansão das exportações observada desde, pelo menos, o início do ano de 2005. Depois de haver crescido a 20,9% no quarto trimestre de 2007 e a 24,4%, 28,4% e 23,0% nos primeiros três trimestres de 2008, o valor das exportações caiu 11,8% no trimestre subsequente e despencou nos dois primeiros trimestres de 2009, na razão de 31,2% e 33,2% (considerando-se os respectivos trimestres dos anos anteriores). Nota-se uma pequena recuperação nos últimos meses de 2009, mas, no mês de janeiro de 2010, o valor das exportações voltou a reduzir-se.

Esse quadro geral reflete a situação do comércio internacional dos países em geral, independentemente de se caracterizarem como fornecedores de matérias-primas ou de bens manufaturados. Chile, Brasil e Argentina, enquadrados no primeiro caso, e Alemanha, Estados Unidos e Japão, no segundo, tiveram queda acentuada nas exportações. Não obstante isso, países desenvolvidos (USA e Japão) e em desenvolvimento (China, Índia e Coréia), mas que apresentam perfis exportadores concentrados em manufaturas, retomaram o crescimento das vendas mais rapidamente que os exportadores de básicos, ou de produtos intensivos em recursos naturais (Brasil e Argentina).

No que diz respeito ao Brasil, foram intensos os efeitos da retração da demanda externa sobre a balança comercial e o setor industrial.

A crise internacional levou à redução dos saldos da balança comercial do País, em um contexto, ressalte-se, de deterioração progressiva e acentuada dos mesmos, que já vinha ocorrendo desde julho de 2006. Tal situação esteve associada de forma importante ao crescimento das importações e, portanto, a fatores endógenos à economia brasileira (como a apreciação do real), de modo que as quedas dos saldos não podem ser atribuídas apenas à crise e à lenta recuperação da economia mundial após outubro de 2008.

Outro setor que foi fortemente impactado pela redução da demanda mundial foi a indústria brasileira. Dados o aumento de sua exposição ao mercado externo em períodos antecedentes à crise, o grau de encadeamento dos segmentos indus-triais exportadores aos produtores de matérias-primas e bens intermediários (verticalização da produção), bem como a elevada participação destes últimos na produção final exportada, a queda das vendas externas derrubou a produção industrial como um todo e vem dificultando a sua recuperação. Estima-se que, entre o terceiro trimestre de 2008 e o de 2009, a queda das exportações totais foi responsável por 63,2% da redução da produção industrial. Desse total, o impacto das exportações diretas foi de 37,2%, e o das indiretas, de 26% (BNDES, Visão do Desenvolvimento, n. 75).

Repercussões da crise internacional sobre a

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O Brasil parte para o futuro

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Edição: Ano 19 nº 03 - 2010

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Pela primeira vez, depois da crise da dívida externa de 1982, o Brasil vai ter condições de movimentar sua economia em função de uma estratégia de longo prazo. Isso significa que está emergindo uma vontade social de desenvolvimento, que pode materializar-se num pacto entre o Estado, o capital bancário, o capital industrial e os assalariados, sobretudo os de baixa renda, o que não exclui um enlace com novos capitais internacionais. Partindo de uma boa posição geopolítica conquistada, o País pode pretender ocupar uma adequada inserção na nova divisão internacional do trabalho, que resultará dasatuais crises financeira e produtiva. Será uma oportunidade de integrar a dinâmica futura da economia do Planeta, que emergirá sob a liderança das novas tecnologias de comunicação e informação (NTCI). Aqui, teremos um grande salto: essas tecnologias entrarão na fase de maturidade puxarão, dada a reorganização da arquitetura das finanças, um processo que envolve a reformulação da infraestrutura energética, a expansão de um setor de produtos alimentares para baixar o custo de reprodução da mão de obra da economia como um todo e uma nova oferta da produção de matérias-primas.

O Brasil tem tudo para ocupar um lugar expressivo nesse novo paradigma do capitalismo, seja na produção de alimentos (via “agrobusiness”), seja na produção de matérias-primas (via Vale do Rio Doce, por exemplo) e seja no campo energético, por intermédio da infatigável Petrobrás. Ao mesmo tempo, o Brasil precisa contar com empresas de presença mundial, pois o espaço de acumulação global é tecido por corporações multinacionais do tipo da Vale e da Petrobrás. Com isso, conseguirá armar dois vetores em seu benefício: de um lado, possuir alguns centros de decisões planetários relevantes no plano dos capitais (com o objetivo de incrementar produção, pesquisa e inovação) e, de outro lado, constituir, a partir dessas empresas, núcleos ou polos nacionais de acumulação nas cadeias produtivas das quais participam. Por exemplo, ao estilo da dita Petrobrás, encadear indústrias de fornecedores, como a de navios e bens de capital para o setor, desenvolvendo uma expansão do investimento e ampliando o mercado interno.

É por isso que, além dessas ações estratégicas de inserção do Brasil num novo padrão de desenvolvimento da economia capitalista, há que completar com uma reorganização do sistema de apoio geral da produção econômica. Há toda uma reformulação da infraestrutura da realidade brasileira. Basta olhar para a logística da produção: estradas, portos, aeroportos, silos, etc. Basta olhar para as questões de saneamento básico, da construção de uma malha urbana adequada, etc. Isso significa dizer que estamos diante de uma trajetória muito ampla de desafios e perspectivas. A ação combinada do Estado e do setor privado pode proporcionar o verdadeiro caminho para uma transformação profunda do Brasil de hoje, que é um Brasil a requerer um projeto do estilo juscelinista, para superar definitivamente 32 anos de crescimento medíocre (1982-04).

Essa estratégia global se baseia num processo de concentração e centralização de capital e se desdobra, macroeconomicamente, no plano do balanço de pagamentos, já que, através tanto de exportações como de lucros auferidos no exterior, podem ser um fator de melhoria no balanço de transações correntes, contrabalançando as substanciais importações. Dessa forma, a estratégia combina a articulação do Estado com o setor privado, sob o comando daquele, e poderá ter uma ampliação social importante: políticas governamentais que atendam ao emprego, à proteção social e à melhoria dos serviços públicos, em favor do grupo de baixa renda, dependendo das relações de forças entre os setores apoiadores.

Dois problemas merecem consideração do País. Como enfrentar a nossa ausência no setor NTCI? E como responder à exigência de uma indústria militar capaz de amparar a realidade do Brasil como potência intermediária na política mundial? Assim, olhando as oportunidades e os problemas, afirmamos que o Brasil está no limiar de um novo padrão de sociedade. Basta que faça as alianças políticas internas e externas competentes e que conceba, para tal, uma clara estratégia de desenvolvimento.

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Em busca de uma política econômica não de nuanças, mas sim de mudança

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Edição: Ano 12 nº 06 - 2003

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Em seu discurso de posse realizado no Congresso Nacional, o Presidente Lula enfatizou que seu governo será de mudança, que resulte em atacar as questões sociais do País, em retomar a dinâmica de crescimento econômico auto-sustentável e em resolver os problemas de desemprego e da distribuição de renda. A mudança, todavia, conforme sinalizou o Presidente, ocorrerá ao longo de seu mandato e será lenta e gradual. Nesse particular, não constitui nenhuma surpresa o fato de a mudança preconizada por Lula vir a ocorrer cautelosamente e por etapas, visto que a expressiva votação que ele recebeu nas eleições de outubro do ano passado transcendeu o âmbito do Partido dos Trabalhadores. Isto é, não deverá haver nenhum sobressalto na implementação da mudança, uma vez que a população que elegeu Lula, então cansada das políticas do ex-Presidente Fernando Henrique Cardoso e esperançosa por mudanças substanciais, é constituída por petistas e liberais, sindicalistas e empresários, funcionários públicos e trabalhadores do setor privado e incluídos e excluídos socialmente, dentre outros.

Todavia, passados os primeiros cinco meses do Governo Lula, parece que as promessas de mudança se transformaram em retórica, principalmente quando as atenções são voltadas para a política econômica, que, até o momento, reproduz as características essenciais da política econômica do Governo FHC. Em outras palavras, a política econômica do Ministro Palocci e do Presidente do Bacen, Henrique Meirelles, caminha em direção oposta à onda de esperança que emergiu e “venceu o medo” em 2002 e de mudança preconizada pelo Presidente Lula.

Nossa reflexão nessa linha deve-se aos fatos que seguem: por um lado, Palocci, em seu discurso de posse, afirmou que pretende “(…) mudar o modelo econômico, sem, contudo, alterar a política macroeconômica”. Nesse sentido, a proposição do Ministro é que a “mudança” do modelo econômico passe tanto pelas reformas microeconômicas institucionais de cunho liberalizantes, tais como a previdenciária e a trabalhista, quanto pelo compromisso de assegurar a vigência das políticas econômicas comumente requeridas pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), quais sejam, de obtenção, a qualquer custo, de expressivos superávits fiscais primários e de liberalização dos mercados financeiro e cambial. Para ser coerente com essa concepção de “mudança”, Palocci e sua equipe econômica resolveram elevar de 3,75% para 4,25% do PIB a meta de superávit fiscal primário para 2003 e 2004, bem como elaboraram um documento no qual atribuem à natureza do desequilíbrio do setor público o principal fator de constrangimento para o crescimento auto-sustentável da economia brasileira. Por outro lado, em sintonia com o Presidente do Bacen, o Ministério da Fazenda encaminhou ao Congresso Nacional a proposta de autonomia operacional do Bacen. Tal proposição de autonomia operacional do Bacen sinaliza que a política monetária a ser executada pela referida Instituição será operacionalizada tão-somente para manter a inflação sob controle, negligenciando, assim, a importância desta como instrumento contracíclico para a atividade econômica. Nesse sentido, o Comitê de Política Monetária (Copom), do Bacen, resolveu aumentar, nos dois primeiros meses do ano, em 1,5% a taxa básica de juros da economia, elevando, assim, a Selic para 26,5% ao ano. Além do mais, as atas do Copom deixam claro que a política de manutenção de taxas de juros elevadas é imprescindível para assegurar o “cumprimento” da meta de inflação.

A conseqüência imediata do continuísmo da política econômica resultou no restabelecimento da confiança no Brasil por parte do mercado, do FMI e da comunidade financeira internacional – resultando, inclusive, em aporte de capitais de curto prazo, potfólio –, na apreciação da taxa de câmbio – cerca de 17,0% desde o início do ano –, na queda vertiginosa do Risco-Brasil – atualmente ao redor de 800 pontos, quando, há quase um ano, o referido risco se encontrava próximo a 2.500 pontos – e na valorização dos títulos da dívida externa (C-bonds) no mercado internacional – nas últimas semanas, os referidos títulos atingiram, em média, 90,0% do valor de face.

Apesar dos resultados auspiciosos acima apresentados, inúmeros críticos da política econômica do Governo Lula argumentam que a dupla Palocci-Meirelles utiliza os instrumentos comumente operacionalizados por Malan-Fraga, quais sejam: políticas fiscais e monetárias contracionistas que impedem o crescimento, aumentam a taxa de desemprego e não solucionam a vulnerabilidade e a fragilidade externas, essência dos problemas atuais da economia brasileira, inclusive os de natureza inflacionária.

Palocci e Meirelles, por sua vez, convencidos de que parece haver tão-somente uma política econômica possível, seja na transição, seja no longo prazo – por mais que, parafraseando Keynes, “no longo prazo estejamos mortos” –, e de que tanto as reformas estruturais quanto as políticas sociais – tais como o Programa Fome Zero – são suficientes para propiciar a “mudança” econômica, afirmam que as críticas à política econômica são atribuídas aos “radicais livres” (em um passado recente, eram os “neobobos”), que não percebem que “propostas alternativas envolvem custos elevados”. Nesse sentido, os articuladores da política econômica insistem que, não havendo turbulências no cenário internacional, a restrição externa da economia brasileira deixa de se constituir em um problema para o crescimento econômico, e, portanto, as atenções voltam-se para a questão fiscal, principal elemento de constrangimento do referido crescimento.

Será correto o diagnóstico da equipe econômica? Em outras palavras, terá a economia brasileira superado sua vulnerabilidade e fragilidade externas e, por conseguinte, o bottle-neck é o desequilíbrio fiscal?

Em nosso ponto de vista, por mais que a questão do desequilíbrio fiscal mereça a devida atenção da política econômica, a economia brasileira, a despeito da melhora substancial dos indicadores externos nos primeiros meses de 2003, está longe de superar o quadro de vulnerabilidade e fragilidade externas, visto que: (a) ao longo dos próximos anos, a necessidade de financiamento externo, caracterizada pelo déficit do balanço de pagamentos em transações correntes e pela amortização, está estimada em US$ 25,0 bilhões e 30,0 bilhões; (b) a abertura comercial da economia brasileira nos anos 90 tornou-a muito dependente de insumos importados, e, como conseqüência, qualquer expansão mais dinâmica da produção industrial pressiona as importações; (c) o ingresso de capitais sob a ótica de investimento de risco é nitidamente direcionado para os setores nontradables, o que comprometerá, no futuro, a balança de serviços, quando da remessa de royalties, lucros e dividendos, bem como, devido ao desaquecimento da economia mundial, as expectativas de ingresso de investimento de risco não são das mais otimistas comparativamente a períodos passados – um exemplo disso, é que, grosso modo, os capitais que atualmente têm ingressado na economia brasileira são predominantemente de portfólio; e (d) o desaquecimento das economias norte-americana e européia, a estagnação da economia japonesa e a lenta “recuperação” da Argentina, principais parceiros comerciais do Brasil, podem arrefecer o ritmo de crescimento das exportações brasileiras.

Em suma, ao contrário do discurso sincronizado da equipe econômica, a economia brasileira está longe de resolver seus problemas de vulnerabilidade e fragilidade externas, e, portanto, existem sérias restrições à retomada do crescimento econômico auto-sustentável.

Cientes de que podemos ser adjetivados de “radicais livres”, entendemos que a reversão da restrição externa deve ser a estratégia da política econômica, uma vez que ela é condição fundamental para estimular a atividade econômica sem, todavia, comprometer a estabilização dos preços. Para tanto, a política econômica deve ser articulada de maneira que: (a) políticas tributárias e financeiras passem a estimular as exportações – por exemplo, desoneração, via reforma tributária, das exportações e abertura de linhas de crédito para as mesmas, via Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) –; (b) o Bacen administre a taxa de câmbio de tal forma que as ações especulativas possam ser coibidas – em outras palavras, o regime cambial deve ser operado conforme o sistema crawling peg –; (c) o Governo e o setor privado estruturem uma política industrial de maneira que a inserção da economia brasileira no cenário internacional ocorra de forma a absorver as revoluções tecnológica e estrutural em curso – imprescindíveis para tornar nossos produtos competitivos no mercado mundial – e atraia a participação de capital estrangeiro em investimentos produtivos que possam gerar valor agregado, visando à exportação – isto é, tradables –; (d) haja uma revisão da política comercial, tendo como referência os acordos da Organização Mundial do Comércio que possibilitam tratamento especial para os países em desenvolvimento, no sentido de adoção de tarifas seletivas que privilegiem as importações de bens de capital e penalizem as importações de bens de consumo; (e) o Governo priorize as relações comerciais e financeiras com seus parceiros do Mercosul, visando, assim, aumentar o poder de barganha do Brasil e dos demais países do Mercosul no processo de integração do Acordo de Livre Comércio das Américas (ALCA); (f) o Bacen tenha em suas mãos mecanismos antiespeculativos eficientes para controlar (ou regular) os movimentos de capitais, de modo que possa ser evitada a ocorrência de crises monetário-cambiais à la contágio e restaurada a autonomia da política econômica.

A articulação de uma política econômica visando ao equacionamento da restrição externa, conforme sinalizado acima, abre caminho para que políticas fiscais e monetárias sejam imprescindíveis para as políticas de desenvolvimento e contracíclicas de consumo e investimento respectivamente.

Enfim, como todos nós estamos esperançosos por mudança, para que o espírito reformador de Lula não fique nas boas intenções – isto é, a política social não acabe limitada pelo conservadorismo da política econômica, e, por conseguinte, a retomada do crescimento econômico não fique para a eternidade –, é necessário que a política macroeconômica abandone sua nuança e propicie a mudança.

1 Nesse ponto, é pouco provável que, em um contexto de desaquecimento da economia mundial e de redução da liquidez internacional para países emergentes, a economia brasileira continue absorvendo um volume de “poupança externa” anual suficiente para financiar seu balanço de pagamentos, conforme vinha acontecendo no passado. É importante mencionar que, entre 2000 e 2002, o pagamento de juros e de amortização foi, em média, cerca de US$ 46,0 bilhões ao ano.

2 A idéia consiste em estabelecer uma margem de flutuação ex ante da taxa de câmbio de maneira que a autoridade monetária possa intervir no mercado de divisas sempre que a taxa de câmbio se aproximar dos valores extremos, superior e inferior, da margem de flutuação previamente estabelecida. Dessa maneira, a determinação prévia da flutuação da taxa de câmbio pode influir nas expectativas dos agentes econômicos.

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A manutenção da agenda da política macroeconômica

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Edição: Ano 12 nº 06 - 2003

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Erigir o crescimento como meta de política econômica não parece revelar muito sobre esta, a não ser o óbvio. Algo como dizer que ser feliz é preferível a ser infeliz. Axiomas como este são úteis apenas para varrer do campo de análise comportamentos notadamente estranhos à racionalidade. Dito isto, quer-se partir do argumento de que clivagens do tipo “estabilização da inflação versus crescimento econômico” produzem mais barulho do que luz para o debate sobre a política econômica. Dado que há larga evidência empírica de que países com melhores taxas de crescimento sustentado são também aqueles que apresentam um crescimento lento dos preços, parece mais adequado o debate sobre quais políticas permitem coordenar o crescimento econômico elevado com níveis baixos de inflação.

Fixado o ponto de partida, o que se pretende sustentar é que a agenda da política macroeconômica dos primeiros cinco meses do Governo Lula é, essencialmente, a mesma da maior parte do segundo mandato do Governo FHC: regime de metas de inflação, câmbio flutuante, metas de superávit primário para o “dia-a-dia” da política econômica e uma agenda de reformas que melhorem a equação de financiamento de longo prazo do setor público brasileiro. Esse foi o core da agenda da política macroeconômica desde a crise de 1999 e o abandono do regime de bandas cambiais. De forma lógica, sinalizava duas conseqüências inevitáveis, ao menos enquanto as reformas não viessem: (a) a diminuição da dependência de capital externo exigiria um duro esforço na geração de superávits primários do Governo Central e (b) um eventual stress na taxa de câmbio exigiria um aperto na política monetária. A primeira conseqüência implica aceitar que a vulnerabilidade externa é uma manifestação de fragilidade de natureza fiscal e que elevados déficits em conta corrente revelam a baixa capacidade de geração de poupança interna do País (ou seria uma feliz coincidência que anúncios de metas de superávits primários mais elevados ou augúrios de sucesso na condução da reforma da previdência provoquem recuos acentuados no Risco-Brasil?). A segunda conseqüência é um resultado previsível, quando convivem um regime de metas de inflação e a flutuação do câmbio: se o câmbio sobe demasiadamente, a política monetária não pode assistir passivamente ao repasse para os preços, sob pena de ficar comprometida a credibilidade da autoridade monetária — caso contrário, ou se abandona o câmbio livre ou se abandona o programa de metas de inflação.

A manutenção da agenda da política macroeconômica descrita acima revela uma curiosa vicissitude: a política que vem se mantendo no atual governo e que se argumenta ser, na essência, a do segundo mandato do Governo FHC é acentuadamente mais ortodoxa do que a praticada entre 1995 e 1998. Neste último período, a flutuação do câmbio foi administrada, e a política fiscal mostrou ser muito mais frouxa. Salvo melhor juízo, seria estranho não se reconhecer que o sentido da mudança foi da heterodoxia para a ortodoxia. É evidente que o cenário externo explicou muito da mudança adotada a partir de 1999. Todavia o reconhecimento dessa evidência não altera o conteúdo da mudança, apenas explica como foi possível realizá-la. A curiosidade ou surpresa, aqui entendida como “surpresa positiva”, é a manutenção de uma política que migrou de uma heterodoxia relativa para uma ortodoxia relativa justamente por parte de um partido historicamente não identificado com tal argumento teórico. E não parece haver margem para a dúvida de que há continuidade na agenda. Basta constatar que frases como “A reforma da previdência é vital para o financiamento saudável do setor público, “A taxa de juros só poderá cair quando a inflação recuar” ou “Para que haja crescimento sustentado, é preciso que haja queda sustentada da taxa de juros; não adianta baixar a taxa hoje e ter que subi-la amanhã” não soam como novas e alternativas afirmações”.

Vale a pena destacar o enfoque de que a continuidade empregada pelo Governo, pelo menos até aqui, é uma continuidade de agenda e não de um ou de outro instrumento de política macroeconômica. Nessa agenda, os instrumentos da política de curto prazo e a sua dosagem são também justificados pelos objetivos de longo prazo!!! A defesa das reformas é insistentemente associada à possibilidade de uma redução futura da taxa real de juros de longo prazo e de uma menor necessidade de geração de superávits primários. Sendo assim, as ações e o discurso devem sinalizar que a política de curto prazo é boa porque permite se chegar a políticas de crescimento consistente no longo prazo. Por outro lado, afirmações de que, em algum momento à frente, será feita a ruptura ou a mudança do core da política econômica não são consistentes com a defesa da atual política. De forma mais objetiva: ou a política atual é boa porque dá respostas adequadas a problemas econômicos de forma consistente no tempo, ou ela é ruim e deve ser abandonada. Dizer que há um tempo para a estabilização e a tranqüilidade dos mercados e que depois haverá uma política de crescimento e desenvolvimento não inova e nem diferencia, em nada, a atual política em relação a sua antecessora. Esse é um discurso que cabia antes, cabe agora e caberá na frente, sob o abrigo do mesmo leque das políticas macroeconômicas executadas hoje. A composição do núcleo central das decisões de política econômica, tanto no Bacen como no Ministério da Fazenda, é claramente reveladora da atual opção do Governo. Excetuando a dupla Meireles-Palocci, economistas da PUC-RIO e da FGV-RIO ocupam todos os cargos relevantes para a tomada de decisão sobre os instrumentos de políticas monetária, cambial e fiscal. O que envolveria uma guinada mais à frente? A troca de todos esses policy makers? Essa opção não parece algo provável, muito menos recomendável.

Dizer que a atual política macroeconômica é ruim, mas necessária, sugere um certo grau de esquizofrenia ou de pura confusão no argumento. Esquizofrenia, por se achar que a política macroeconômica boa, a que virá com a mudança, é tão boa quanto incapaz de responder a problemas triviais de ajustamento macroeconômico como os que agora são enfrentados. A confusão fica por conta da suposição implícita de que o que mudará, se tudo der certo, será a política “nova” e não o ambiente econômico facilitado pela consistência da política “antiga”. Se os juros puderem cair de forma sustentada e o País depender menos do capital externo de curto prazo será em função das “atuais” e corretas ações do Bacen e do Ministério da Fazenda e do eventual sucesso das reformas. Poderá trilhar-se, então, um caminho virtuoso de crescimento sustentado. Nesse cenário otimista, teria ocorrido uma “mudança” ou uma “guinada” na política econômica? A resposta é não, ao menos no conteúdo. Mas nada que alguns contorcionistas do discurso político não possam justificar. De outro lado, justiça se faça. Há os que criticaram a “antiga” política econômica e os que criticam a atual pelas mesmas razões: ela era ruim no passado e permanece ruim no presente. Há também os que se converteram aos méritos da “nova” política. Em ambos os casos, não há esquizofrenia, nem confusão. A primeira situação é uma questão de manutenção de convicções teóricas. A segunda é uma mudança de opinião. As duas são absolutamente normais no debate científico.

Mas se o argumento, aqui, é de que a agenda é a mesma, haveria alguma mudança significativa até agora? A tese é de que há, e ela é muito significativa. A chance de que a agenda seja efetivamente executada já no início do Governo Lula é muito maior do que a que existia no segundo mandato do Governo FHC. Fazendo uso da teoria dos jogos e pensando a política econômica e as reformas em termos do ambiente institucional vigente, há condições iniciais mais favoráveis para que ocorra um equilíbrio cooperativo, anteriormente improvável. Dentre as condições iniciais, podem ser destacadas uma de natureza econômica e duas de natureza política. A primeira condição é a existência de um ambiente econômico mais estável e menos incerto (num sentido de incerteza probabilística e não knightiana), fruto da confirmação da continuidade das políticas macroeconômicas. A respeito disso, é importante ressaltar que a boa e calma transição realizada entre 2002 e 2003 pode gerar um importante ganho no longo prazo: a diminuição do grau de incerteza em futuras eleições na jovem democracia brasileira. Quanto às condições políticas, que parecem ser as mais importantes para o sucesso de implantação da agenda, a primeira é a forma como o Presidente Lula vem utilizando seu capital político herdado com as eleições, e a segunda é a nova composição entre Governo e oposição. Valendo-se das boas recomendações da ciência política, o Presidente Lula manifesta clara intenção de utilizar o atual nível de capital político — naturalmente elevado, após as eleições — para enfrentar os elevados custos com a defesa da política macroeconômica e, em especial, com a defesa das reformas constitucionais. Além disso, há uma composição entre Governo e oposição claramente mais favorável à implementação da agenda do Governo. O principal partido opositor à agenda anterior passa a ser, agora, governo e a defender uma agenda que é muito próxima daquela que era defendida pelos partidos que, hoje, são oposição. Voltando à economia das instituições e à teoria dos jogos, é politicamente racional esperar que subgrupos no governo e na oposição não devam convergir para um equilíbrio cooperativo de valor mais elevado para a sociedade. Todavia os ganhos (pay-offs) atuais, associados ao eventual equilíbrio cooperativo, são maiores tanto para o novo governo como para a nova oposição. Essa é a razão para se esperar que tal equilíbrio possa ocorrer.

Por último, cabe também dizer que a manutenção da agenda básica da política macroeconômica não significa que o conjunto das políticas públicas do atual governo tenha que ser a mesma do governo anterior. Pode ser muito diferente, para melhor ou pior. As políticas de gasto social e de relações exteriores podem expressar, por exemplo, orientações distintas das do governo anterior. Essa possibilidade talvez sirva de consolo para os que se sentem oprimidos por uma espécie de sentimento freudiano de rejeição à atual política macroeconômica. Em resumo, há significativos espaços para a mudança. Seria muito bom, contudo, que ela preservasse a racionalidade dos instrumentos das políticas monetária, cambial e fiscal. Até porque, sem esse tipo de continuidade, há pouco espaço para mudanças.

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Política econômica no Governo Lula: continuidade ou ruptura?

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Edição: Ano 12 nº 06 - 2003

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Tendo empunhado a bandeira da mudança, Luís Inácio Lula da Silva conquistou a Presidência da República. Em boa medida, a mudança ocorreria através da substituição da política econômica praticada pelo Governo FHC. De acordo com Lula e sua base de apoio, a política econômica substituta recuperaria o dinamismo perdido da economia e causaria firme crescimento do emprego. A mudança anunciada viria a ser de tal maneira radical que seria correto denominá-la de ruptura em relação à política até então praticada.

Cinco meses após a posse do novo Presidente, é forçoso admitir que a continuidade — não a mudança e, muito menos, a ruptura — é a palavra exata para caracterizar a relação entre as políticas econômicas atuais e as seguidas pelo governo anterior. Ainda assim, mudar continua sendo uma das mais importantes prioridades da Administração Lula. Para todos nós, brasileiros, é importante saber o que continua e o que muda na política econômica nacional até o fim do presente mandato presidencial.

O compromisso com a continuidade, que até o momento prepondera diante da intenção de mudança, expressa-se especialmente nas ações e declarações de altos integrantes do Ministério da Fazenda e do Bacen. O mesmo compromisso concentra-se em três aspectos relevantes.

O primeiro deles refere-se à decisão de respeitar os contratos assumidos pela sociedade brasileira no passado. Isso quer dizer, por exemplo, que estão fora de cogitação as moratórias das dívidas interna e externa, tão fervorosamente defendidas no período pré-eleitoral. Em segundo lugar, constata-se identidade de entendimentos entre o governo anterior e o atual quanto ao papel atribuído à estabilidade monetária como condição necessária ao crescimento econômico duradouro. Todos entendem, agora, que a expansão sustentável da economia tem por pré-requisito elevado grau de estabilidade do nível geral de preços.

Um terceiro aspecto em que se percebe a presença da continuidade merece consideração mais cuidadosa. Trata-se da identidade existente entre as políticas econômicas de curto prazo nos governos vigente e precedente. Cabe à política econômica de curto prazo regular o ritmo das atividades produtivas, conter os níveis dos preços internos e, também, da taxa de câmbio. São “instrumentos” da política econômica de curto prazo o regime cambial vigorante, a administração dos juros internos e a execução das receitas e das despesas públicas.

A política econômica de curto prazo do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso compôs-se de três elementos essenciais: o regime de câmbio flutuante, o regime de metas para a inflação e o regime de metas fiscais.

Implementado em janeiro de 1999, o regime de câmbio flutuante objetivou ajustar as necessidades brasileiras de financiamento externo ao menor fluxo internacional de capitais superveniente da crise russa de meados de 1998. Diante da insuficiência de capitais externos, a desvalorização cambial dela decorrente estimularia as exportações e deprimiria as importações de bens e serviços, promovendo a redução das necessidades de financiamento em divisas. A desvalorização teria continuidade até a supressão dos desequilíbrios externos.

Admitida a liberdade de flutuação cambial, o controle dos preços internos ficou a cargo da política monetária expressa no regime de metas para a inflação, de junho de 1999. Com o mesmo regime, as autoridades comprometeram-se com a consecução de níveis inflacionários previamente estabelecidos a cada período, as denominadas metas para a inflação. As taxas internas de juros seriam elevadas ou reduzidas sempre que verificado o distanciamento, para cima ou para baixo, da inflação efetiva frente às metas em questão. Dessa maneira, a evolução dos preços internos tenderia ao atendimento do compromisso governamental.

Para cumprir sua função de conter os preços internos em condições de recorrente desvalorização cambial, a política monetária produziu juros internos elevados, acelerando o endividamento público. Adicione-se o fato de que as difíceis circunstâncias vividas pela economia brasileira ao final dos anos 90 obrigaram a indexar parcela crescente da dívida pública ao dólar. Por essa razão, as desvalorizações cambiais também significaram importante impulso ao endividamento estatal brasileiro.

Perdido o controle sobre o endividamento público, a desconfiança disseminar-se-ia, inviabilizando a rolagem da dívida governamental, o regime de metas para a inflação e o ajuste externo que neles se apóia. Por isso, foi implementado o regime de metas fiscais, destinado a impor, ao setor público, a geração de superávits fiscais primários em montantes compatíveis com a estabilidade da relação dívida pública/PIB da economia do País.

Através dos regimes descritos, esperava o governo encerrado ao final de 2002 que o ajuste externo fosse promovido, a inflação controlada e o endividamento estatal contido em patamar aceitável pelo mercado financeiro. Dessa maneira, a redução dos juros internos e o crescimento econômico duradouro resultariam viabilizados. Nesse sentido, para o Governo FHC, o sucesso da política econômica de curto prazo constituiria condição não só necessária, mas também suficiente para o incremento continuado da economia.

Os quatro anos encerrados em dezembro de 2002 deixaram resultados não muito animadores. O PIB cresceu à taxa anual de 2,0%; a inflação anual medida pelo IPCA, de 1,7% em 1998, atingiu 12,5% em 2002; e a relação dívida pública/PIB, que se lutou para manter constante, ascendeu em importância que corresponde a 6,2% do PIB do País a partir do final do mês de janeiro de 1999. A honrosa exceção ficou por conta da redução dos déficits em transações correntes: de 4,25% do PIB em 1998 para 1,71% do PIB em 2002. No entanto, restou forte a preocupação com a possibilidade de estes serem retomados, já que sua diminuição resultou do dinamismo da atividade produtiva que se pretende ver incrementado e da desvalorização cambial de difícil manutenção no tempo.

Ainda que dê resultados pouco animadores, o novo governo reconheceu como insubstituível a política econômica da gestão que o precedeu. Só com base nela, poderia evitar uma desenfreada desvalorização cambial com dramáticas conseqüências sobre os preços internos e a dívida pública. Por isso, já antes de sua posse, assumiu atitude cautelosa, passando a defender aquilo que, no passado, criticara. No poder, o novo governo adotou os regimes de câmbio flutuante e de metas inflacionárias e fiscais instituídos pela gestão anterior. Mais do que isso, dada a crescente escassez do fluxo de capitais externos — em grande parte resultante dos temores de mudança da política econômica —, viu-se obrigado a elevar juros e superávits primários. O contido nesse parágrafo descreve a natureza e as razões da continuidade mantida com relação à política econômica praticada no Governo FHC.

A cautela, progressivamente, trouxe de volta a confiança na política econômica. O fluxo de capitais externos entrou em recuperação, e o real, em movimento de valorização. Por isso, já a partir do final de 2002, a dívida pública em proporção do PIB e a inflação iniciaram tendência de queda, tendo esta última atingido níveis bastante reduzidos em maio do corrente ano.

Pelo menos no terreno das intenções, nem tudo que diz respeito à atual política econômica é continuidade com relação à anterior. Há grupos no Governo — mais precisamente nos Ministérios do Planejamento e do Desenvolvimento e no BNDES — com a intenção e, talvez, com a força suficiente para promover significativa mudança. A mudança não viria pela negação da política de curto prazo que se acaba de descrever, mas por adição a ela.

O que sustenta a intenção de mudança é a percepção realista de que o crescimento econômico duradouro é incompatível com déficits em conta corrente muito elevados. É verdade que os mesmos déficits se encontram, atualmente, em níveis bastante reduzidos (0,74% do PIB nos 12 meses encerrados em abril de 2003). Contudo a retomada do crescimento econômico e a valorização cambial em curso tendem a elevá-los progressivamente. Ainda mais importante, não tendo contado com apoio estatal suficiente na última década, a indústria brasileira vem apresentando dificuldade para aumentar a participação dos produtos de conteúdo tecnológico mais elevado em sua estrutura produtiva. Em conseqüência, enquanto a pauta brasileira de exportações é dominada por produtos de média e baixa intensidade tecnológica, na de importações prevalecem mercadorias de médio e alto conteúdo tecnológico. Sendo a demanda dos produtos de elevado conteúdo tecnológico mais sensível ao crescimento do produto social, as compras do País no Exterior tendem a aumentar mais rapidamente do que suas vendas para o mercado externo quando as economias nacional e internacional se expandem a taxas iguais. Nessas condições, a aceleração do crescimento econômico tende a expandir os déficits externos.

Dessa maneira, na ausência de política destinada a promover o conteúdo tecnológico da produção industrial brasileira, o crescimento econômico terá por conseqüência a reposição de elevados déficits frente ao Exterior. E, nesse caso, a expansão da economia ficaria, como no passado, dependente da captação de volumosos recursos externos. A história recente mostra quão voláteis são os fluxos dos mesmos recursos. Do excesso de entrada de divisas, passa-se, rapidamente, a sua escassez e vice-versa. Cada vez que a escassez se impõe, a economia é exposta a ajuste, que inclui desvalorização cambial, elevação dos juros internos e expansão dos superávits primários. Não é preciso dizer que ajustes dessa natureza interrompem o crescimento econômico, impondo-lhe padrão que é descrito de maneira adequada pela expressão stop and go.

Para superar o mesmo padrão ou, pelo menos, para diminuir os constrangimentos que ele explicita, o novo governo propõe-se a acoplar decidida política de caráter setorial aos já existentes regimes de câmbio flutuante e de metas inflacionárias e fiscais. Com a mesma política, deseja tornar o crescimento das exportações e a substituição competitiva das importações mais independentes da elevação da taxa real de câmbio. Assim, seria possível diminuir a dependência ao financiamento externo e conquistar maior liberdade para o crescimento econômico duradouro.

Se, de fato, for implementada, ao sucesso da política de caráter setorial antepor-se-ão dificuldades de grande monta. Dentre elas, destacam-se as questões relativas à escassez de recursos orçamentários, à compatibilização dos mecanismos por ela utilizados com as normas da OMC e, por fim, às próprias dificuldades de traduzir os meios empregados na execução da política em questão nos resultados almejados.

Assim, a ruptura foi posta de lado. Ficou apenas a mudança por adição. De qualquer forma, não é possível mudar sem vencer o medo. Trata-se de olhar o futuro com responsabilidade e avançar.

Pedro Fernando Cunha de Almeida.
Economista da FEE e Professor de Macroeconomia e Análise de Conjuntura da Unisinos.

1 Os superávits fiscais primários correspondem à diferença entre as receitas e as despesas das três esferas governamentais, excluindo-se das últimas o valor dos juros incidentes sobre suas dívidas.
2 Note-se que a liberdade de flutuação cambial foi adotada em meados do mês de janeiro citado. Nos primeiros dias de vigência da liberdade de flutuação do câmbio, a moeda brasileira desvalorizou-se rapidamente, impondo crescimento da dívida pública equivalente a 8,8% do PIB do País. É melhor, contudo, atribuir a responsabilidade desse incremento da dívida pública não ao regime cambial que se acabara de inaugurar, mas à sobrevalorização cambial preexistente.

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Entre confiança e mudança

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Edição: Ano 12 nº 06 - 2003

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A política econômica brasileira foi dirigida, durante décadas, por um imperativo do crescimento, diante do qual a estabilidade era sempre relegada, quando não apenas simulada. A crise inflacionária dos anos 80 mudou radicalmente essa hierarquia de objetivos. A estabilidade tornou-se prioridade, embora seu alcance tenha se revelado, desde então, sempre precário. O crescimento, em decorrência, passou a ser cada vez mais adiado.

O caminho adotado foi conter a inflação e teve no Plano Real e nas reformas inspiradas pelo Consenso de Washington seus passos decisivos. Uma vez conquistada a estabilidade, havia a crença de que o crescimento voltaria naturalmente por obra do mercado e contaria com o protagonismo decisivo do capital externo, numa reação positiva diante do novo ambiente favorável ao investimento privado.

A escolha da inflação como meta não respondeu apenas à necessidade de previsibilidade do cálculo econômico. Há uma raiz política mais profunda compondo o centro do processo histórico conhecido como globalização: a hegemonia do capital dinheiro. Descrita na literatura como financeirização da riqueza, dela decorre a obsessão pela estabilidade dos preços, que preserva a forma predominante dessa riqueza, os haveres monetários. Riqueza que se valoriza, pois juros elevados e superávit fiscal, as medidas usuais, transferem renda dos devedores, o setor produtivo e o Estado, em favor da alta finança.

A estabilização dos preços a partir de 1994 foi alcançada em duas frentes. Primeiro, a valorização cambial, após a transição para a nova moeda, quebrou o mecanismo de indexação e comprimiu margens e preços dos produtores domésticos. Segundo, a combinação com a abertura comercial e financeira permitiu um enorme crescimento das importações e um afluxo considerável de capital que não apenas financiou o déficit comercial, como deu um choque de concorrência em vários setores. Um significativo aumento da taxa de juros foi medida necessária no processo de atração desses capitais. O arranjo monetário e o sistema de preços vigentes nas décadas anteriores foram rompidos, e a inflação, que lhes era típica, drasticamente reduzida.

Esse movimento só foi possível porque o cenário internacional lhe foi extremamente favorável. Desde a implementação do Plano Brady, superando o contencioso da dívida externa no final dos anos 80 até 1997, os mercados latino-americanos “emergentes” voltaram a atrair os investidores internacionais, que viviam um momento de euforia, principalmente em razão do bom desempenho da economia norte-americana. Um elemento adicional e decisivo foram as chamadas “reformas”, voltadas a uma mudança institucional no sentido de tornar as estruturas jurídicas e políticas mais amigáveis aos investidores. Não por acaso, foram anunciadas como o fim da Era Vargas ou um virar a página da substituição de importações, rotulada como protecionista, criadora de reservas de mercado e ineficiente na opinião dos economistas do Consenso de Washington. O Brasil ter sido o país que mais cresceu no mundo à época, convenientemente, não é lembrado.

Uma análise do conteúdo das reformas propostas revela dois objetivos mais importantes. Em primeiro lugar, e repetindo o que já vinha acontecendo alhures, tornar a força de trabalho mais acessível em custo e disponibilidade para o capital através da maior flexibilização do mercado de trabalho e da redução de direitos sociais, como benefícios previdenciários. Para tanto, foi posto em marcha um extenso programa de emendas com vistas à eliminação de alguns dos novos direitos sociais previstos — e, em grande parte, ainda não implementados — pela Constituição de 1988. Em segundo lugar, a mudança na relação entre o Estado e a economia, uma operação complexa que envolveu diversas iniciativas, desde a reforma administrativa, as privatizações, as normas de responsabilidade fiscal, etc. O objetivo aqui foi não apenas desmontar os instrumentos de planejamento, regulação e condução do desenvolvimento econômico criados a partir dos anos 30, mas forjar um novo arranjo institucional favorável ao investidor estrangeiro e a uma nova geração nacional de capitalistas financeiros apta a participar do ciclo de grandes negócios que se vislumbrava e para o qual as privatizações seriam um ponto de partida.

Desde 1998, a conjuntura internacional mudou desfavoravelmente. Os EUA pararam de crescer, a especulação do período anterior cobrou seu preço numa série de crises dos mercados financeiros globalizados, secando o fluxo de capital privado que vinha financiando os déficits em transações correntes. Um intenso processo de fuga de capitais teve início, e, mesmo com a recorrência dos socorros do FMI que, em três oportunidades desde a instituição do real, disponibilizaram quase US$ -90 bilhões, as reservas internacionais do Brasil reduziram-se a níveis críticos. A isso se somou a campanha dos agentes de mercado contra a candidatura Lula em 2002, que elevou o Risco-País a 2.039 pontos no mês da eleição. Com os graus de liberdade reduzidos pela livre-circulação de capitais ao Exterior, o Governo anterior pôde apenas reagir passivamente à corrida contra o real aumentando juros. Nessa circunstância, era natural que, ao assumir, o novo governo fosse cauteloso em precipitar qualquer mudança na condução da economia enquanto o ambiente hostil não se dissipasse. A confiança alimenta a legitimidade da autoridade monetária.

Entretanto a cautela adotou a forma do continuismo, inclusive no recrutamento da equipe econômica. A política monetária ortodoxa foi radicalizada com a elevação da taxa de juros até 26,5%, e as metas de aperto fiscal, endurecidas (superávit primário de 4,25% do PIB). Mais, o “afago” nos mercados prosseguiu na iniciativa das reformas, como se vê nas propostas sobre previdência e tributação, na nova Lei de Falências e na prometida autonomia do Bacen. Com certeza, o mais grave erro do Governo Lula até agora, pois sinaliza uma direção da mudança institucional contrária aos interesses que o elegeram.

A condução das políticas monetária e fiscal tem por base um diagnóstico equivocado sobre a instabilidade e o baixo crescimento que acometem a economia brasileira, um diagnóstico que encontra eco apenas entre os mais conservadores e, não por acaso, entre economistas de bancos e consultoras. Quanto à instabilidade, seria proveniente exclusivamente do desajuste do setor público, impossibilitado de garantir um nível de superávit primário capaz de impedir o crescimento de sua dívida, dada a necessidade de manter os juros elevados para controlar a inflação. Antes de tudo, uma alta da taxa de juros pode combater uma inflação de demanda, mas a elevação de preços recente ocorreu num ambiente de redução do consumo das famílias e do investimento. A maior fonte de pressão sobre os preços vem da variação da taxa de câmbio, pois esta é cláusula contratual dos preços administrados, determina a cotação em reais dos bens que também circulam no mercado externo e define o custo das importações.

A volatilidade do câmbio explica os aumentos de preços e tem sua origem na fragilidade do balanço de pagamentos. O crescimento do passivo externo líquido, um resultado da livre-movimentação de capitais e do maior grau de desnacionalização da economia, produziu o ambiente propício aos ataques especulativos contra o real que vêm se repetindo nos últimos anos. O Governo optou por enfrentar esse problema via taxa de juros, cujo efeito sobre os preços se faz de forma indireta, esfriando o mercado de câmbio pela redução da procura. Mais ainda, essa medida tem implicações políticas importantes tanto pelo custo elevado de aumento da recessão e do desemprego, quanto por proteger os interesses do capital financeiro, oferecendo-lhe uma opção de rentabilidade elevada. Uma alternativa seria a adoção de algum grau de controle cambial, o tão referido exemplo chileno, que reduziria a variação do real e liberaria a taxa de juros da obrigação de ajustar o câmbio.

Já o baixo crescimento, que se deve à combinação de juros elevados, restrição ao gasto público e transferência de uma parcela expressiva da poupança doméstica ao Exterior, recebeu outra explicação: seria resultado da insuficiência (sic) de poupança interna, da baixa produtividade do fator trabalho e da ineficiência do gasto público. Primeiro, a crença laica de que o investimento vem da poupança não encontra sustentação teórica desde a descoberta da macroeconomia, há mais de 70 anos. O baixo nível de investimento explica-se pela inexistência de mecanismos de financiamento adequados aos gastos capitalista e do Governo. Para isso, contribuem não só o nível dos juros e as metas fiscais, mas também a arquitetura do sistema financeiro brasileiro, que não está organizado para emprestar a longo prazo. A exceção, os bancos estatais, teve suas operações de crédito à produção e à infra-estrutura congeladas por decisão política nos anos 90. Segundo, a baixa produtividade do trabalho não tem sustentação factual, pois esta cresceu na última década mais do que nas duas anteriores. Quanto à ineficiência do gasto público, é um problema menor do que o nível reduzido de seu investimento, explicado pelos encargos financeiros da dívida e pela falta de crédito para a expansão dos serviços públicos, não resolvida nas privatizações.

A obsessão da governabilidade vem comandando as opções de política econômica e pôs a Presidência Lula sob o signo da contradição. O compromisso de retomar o crescimento com distribuição de renda e independência, a não ser pela ação resoluta do Itamaraty na política externa, não só está adiado, mas inviabilizado pela atual condução da economia. O Projeto Fome Zero, o Primeiro Emprego e a Reforma Agrária só alcançarão seus objetivos com um nível de gasto muito superior ao atual, para o que nem a reforma tributária, nem a da previdência são solução.

Em relação à primeira, apenas aponta um possível aumento nas receitas dos estados e redução da renúncia fiscal. Itens decisivos para tornar a carga menos regressiva — como o Imposto sobre a Renda, os impostos sobre propriedade ou as contribuições sociais — pouco foram tocados. Já a reforma da previdência, além de uma isonomia por baixo entre trabalhadores dos setores público e privado, compensada parcialmente pelo aumento do teto, pouco avança nos principais problemas, que são a baixa cobertura (apenas 40,9% dos ocupados), seu financiamento e a sobreposição com a assistência social. Mais ainda, há o risco de um aumento de despesa pela precipitação de aposentadorias precoces e a possibilidade de o Judiciário manter posição contrária à cobrança de inativos, único ganho imediato.

Como a carga tributária já é relativamente alta, um avanço nas políticas sociais necessita redirecionamento do gasto, para o que a focalização não é solução. Focalizar só é viável depois de a cobertura das políticas públicas ter atingido a universalidade, do contrário, reproduz-se a exclusão. A reestruturação da despesa pública passa, necessariamente, por seu maior item, o custo da dívida pública em juros e prazos. Além disso, a retomada do crescimento é decisiva para a implementação de políticas redistributivas ativas, até por reduzirem as resistências de quem vai perder privilégios.

Se a confiança é necessária para assegurar governabilidade, os passos trilhados até o momento para alcançá-la fazem-no negando a mudança. Essa contradição o Governo precisará resolver para ser fiel à vontade dos 62 milhões de brasileiros, que, embora sua proverbial paciência, votaram confiando que um outro Brasil é possível. Por enquanto, o medo está vencendo a esperança.

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