Textos na área temática: Finanças públicas

Mais uma vez, a reforma da Previdência

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Edição: Ano 27 nº 03 – 2018

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O ano de 2017 terminou sem que a votação da nova reforma da Previdência fosse realizada. Por outro lado, 2018 iniciou com o assunto em pauta, porém a incerteza sobre sua deliberação permanece neste ano, recebendo um novo elemento, que é a decretação de intervenção na segurança pública do Rio de Janeiro, o que inviabiliza, do ponto de vista constitucional, a votação da reforma no curto prazo. Há, ainda, outro porém: 2018 é ano eleitoral, e anos eleitorais são atípicos em termos de votação e aprovação de medidas impopulares, como é o caso desta reforma da Previdência. De fato, desde o início da vigência da Constituição Federal de 1988, apenas uma vez houve aprovação de Emenda Constitucional (EC) que alterasse regras previdenciárias em ano eleitoral. Isso aconteceu em 1998, com a aprovação da EC n.° 20. As demais cinco emendas que versaram sobre o tema foram aprovadas em anos não eleitorais: 1993, 2003, 2005, 2012 (ano com eleições municipais) e 2015. Assim, ainda que já tenha existido votação de uma emenda sobre a Previdência em ano eleitoral, tal fato ocorreu há exatos 20 anos, em um contexto político-econômico bastante diferente do atual, no qual o compromisso com uma reforma da Previdência era justamente um dos pontos acordados junto ao Fundo Monetário Internacional (FMI).

Ao tempo da elaboração deste texto, ainda não se podia afirmar com certeza o exato desenho das novas regras propostas para a reforma que se avizinha. No entanto, desde o início das discussões, em 2017, a reforma vem apresentando-se cada vez mais enxuta, justamente como forma de enfrentar essa questão da dificuldade de se obter apoio parlamentar em ano eleitoral. O que se apresenta como proposta mais recente é, dentre outros pontos, a idade mínima de 65 anos para homens e a de 62 para mulheres, o tempo mínimo de contribuição de 15 anos para o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e o cálculo do benefício partindo de 60% da média das contribuições adicionado de um percentual que aumente progressivamente conforme o tempo de contribuição. Essa proposta é menos audaciosa do que a original, a qual previa, por exemplo, idade mínima de 65 anos para homens e mulheres, 25 anos de tempo mínimo de contribuição e a obtenção de 100% no cálculo do benefício apenas a partir de 49 anos de contribuição.

Foram publicados recentemente os resultados da Previdência Social para o ano de 2017, os quais servem para embasar a justificativa do Governo em defender a reforma previdenciária. De fato, os números apresentados foram bastante negativos. A Previdência urbana, que, entre 2009 e 2015, apresentou resultados positivos, teve seu segundo ano consecutivo de déficit, totalizando R$ 72,3 bilhões em 2017, para um total de 34 milhões de beneficiários. A Previdência rural, por sua vez, apresentou déficit de R$ 111,6 bilhões em 2017, números que apenas reiteram o caráter fortemente deficitário da Previdência ligada ao campo, que atende 8,1 milhões de beneficiários. No que diz respeito à Previdência dos servidores públicos da União (civis e militares), o déficit foi de R$ 86,3 bilhões em 2017, para um número de beneficiários de aproximadamente um milhão. No período entre 2009 e 2017, o resultado positivo da Previdência do regime geral urbano contrabalançou os números negativos da Previdência rural, minimizando a necessidade de aporte de recursos do Tesouro. Desde 2016, com a piora no fluxo de caixa também da Previdência urbana, a pressão sobre as contas públicas ampliou-se, o que certamente colaborou para a aceleração do debate acerca de uma nova reforma.

Qualquer análise das regras previdenciárias vigentes no País vai trazer como resultado a necessidade de mudanças em muitas normas atualmente aplicáveis. Apesar de já terem sido realizadas seis reformas na Previdência desde 1988, sempre existe, na agenda governamental, a discussão de novas alterações, as quais nunca parecem ser suficientes para resolver os problemas. No entanto, o foco dos debates tem-se concentrado sempre no aspecto fiscal, ignorando outro ponto que é a própria razão de ser de um sistema previdenciário: o equilíbrio atuarial. De fato, desde a EC n.° 20/1998, consta, na Constituição Federal, a necessidade de obediência ao princípio do equilíbrio atuarial, o qual vem sendo reiteradamente ignorado nas discussões sobre reformas previdenciárias, uma vez que o enfoque tem sido sempre e tão somente o de solução de problemas fiscais do Tesouro. Parece um tanto claro que ambos os pontos possuem importante interligação. O próprio princípio do equilíbrio financeiro da Previdência também consta expressamente no texto constitucional. O problema parece estar no aparente esquecimento da questão atuarial ante as vultosas exigências de caixa que a Previdência pública atualmente apresenta. Quando a prioridade passa a ser apenas o ajuste fiscal, corre-se o risco de se exigir dos segurados e contribuintes previdenciários um sacrifício muito superior ao atuarialmente justo para se corrigir eventuais desequilíbrios anteriores criados. Esse ponto não tem sido discutido nesta reforma, e sua consequência pode ser a criação de regras injustas para aqueles que hoje contribuem para a Previdência Social.

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A problemática descentralização das receitas no Brasil

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Edição: Ano 26 nº 12 – 2017

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Nos anos 60 e 70, os recursos disponíveis (receitas depois das transferências intergovernamentais) das três esferas de Governo estavam concentrados nas mãos da União, que detinha praticamente o dobro do total das receitas dos estados e dos municípios. Essa configuração foi um dos resultados da reforma tributária de 1967, que criou condições financeiras para que o Estado pudesse desempenhar suas novas funções. O entendimento que se tinha era um sistema tributário capaz de impulsionar o processo de acumulação, tornando a União o maior protagonista na competência dos tributos. Isso fica visível, no gráfico abaixo, de 1970 a 1983, quando a União detinha uma participação cada vez maior das receitas disponíveis, caracterizando um período centralizador.

No início dos anos 80, existia certo consenso de que a reforma tributária de 1967 estava exaurida, devido, principalmente, à excessiva centralização das iniciativas tributárias na esfera federal, ocorrendo uma reversão do processo nos anos 60 e 70. Houve, então, um período de descentralização tributária, em que a União começou a perder receita em favor dos municípios. Esse período descentralizador, que começou em 1983 chegando aos dias atuais, tem sido marcado por uma expressiva elevação das transferências intergovernamentais, que foi reforçada ainda mais com a reforma tributária da Constituição de 1988, tendo ocorrido uma ampliação do grau autonomia financeira de estados e municípios a partir de 1983.

Porém convém fazer uma síntese mais quantitativa do que ocorreu com a divisão federativa das receitas disponíveis nesses quase 60 anos. Entre 1960 e 2016, a participação da União no bolo dos recursos disponíveis passou de 59,5% para 53,9%; a dos estados, de 34,1% para 25,5%; e a dos municípios, de 6,4% para 20,6% do total das receitas disponíveis. Isso significa que os municípios ganharam 14,2 pontos percentuais, que saíram da União (5,6 pontos percentuais) e dos estados (8,6 pontos percentuais). Fica evidente que o nível estadual foi o mais prejudicado, pois foram as
mudanças tributárias que acabaram impactando fortemente os seus orçamentos, como o Fundo de Estabilização Fiscal (reedição do Fundo Social de Emergência, que vigorou em meados de 1994), a Lei Kandir (que isenta do tributo ICMS os produtos e serviços destinados à exportação) e várias outras desonerações fiscais, ocorridas a partir dos anos 90. Pode-se afirmar que uma possível consequência disso é que, atualmente, quase todas as receitas próprias estaduais não são suficientes para cobrir as despesas, o que faz aumentar os déficits e a dívida pública.

Outra hipótese que pode ser constatada pelos dados do gráfico é que os grandes ganhadores na divisão federativa das receitas disponíveis foram os governos municipais, o que, na interpretação de José Roberto Afonso, faz o Brasil virar uma grande federação de cidades. Mas isso não significa que as contas dos municípios ficaram equilibradas nesse período, pois, junto com essa participação maior nas receitas disponíveis, também as transferências de encargos aumentaram, principalmente nas áreas de saúde, educação e pagamentos de pessoal relativos aos encargos previdenciários, no caso dos municípios maiores. Isso tudo tem causado muito desequilíbrio orçamentário nos municípios, apesar da participação maior no bolo dos recursos disponíveis, a tal ponto que, atualmente, existe uma mobilização nacional para equacionar grande parte dos impasses administrativos. Alguns deles, reivindicados pela Confederação Nacional dos Municípios (CNM), dizem respeito a uma solicitação de resgate financeiro de R$ 4 bilhões, ao parcelamento da dívida de R$ 40 bilhões em precatórios e principalmente à proposta de se revisar a atual regra de correção do piso nacional do magistério público da Educação Básica, pois a forma atual de cálculo proporcionou uma correção de 142% no valor do piso, entre 2009 e 2017. Caso o índice de ajuste fosse o Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), como prevê o Projeto de Lei n.° 3.776, o indicador seria bem mais realista, de 66,07%.
Com essa atual divisão federativa nas receitas do Brasil, o chamado pacto federativo (acordo dos entes da Federação sobre suas competências tributárias e os seus serviços públicos) tenderá a se tornar um pleito simplesmente utópico! Isso porque as duas esferas de Governo (União e estados) que mais perderam na divisão de federativa de receitas, continuarão a lutar por uma maior participação. Ao passo que os municípios não querem perder mais receitas, pois estão ficando cada vez com menos condições de arcar com as suas responsabilidades nas áreas de sociais. A tendência, por não se conseguir resolver essa problemática descentralização, é que a Federação se torne cada vez mais concorrencial e não cooperativa, onde o setor público criará mais obstáculos ao crescimento econômico. Isso significa que as empresas e principalmente os contribuintes, ao terem serviços públicos ruins, terão que continuar pagando do seu próprio bolso as despesas cada vez maiores de saúde, educação e segurança, sem falar nos problemas sérios de infraestrutura, que fazem aumentar os preços dos bens e serviços no Brasil.

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Mudanças na Previdência rural: impactos no RS

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Edição: Ano 26 nº 10 – 2017

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Entre os diversos pontos que vêm sendo discutidos no Congresso Nacional acerca da Reforma da Previdência, destaca-se a questão da Previdência rural. Trata-se de uma questão bastante delicada do ponto de vista político, fiscal e social, uma vez que ela possui uma série de características que a distinguem indubitavelmente da Previdência urbana, dentre as quais se destacam: inexigibilidade de tempo de contribuição, idade reduzida e não vinculação do benefício a valores de contribuições, mas ao valor de um salário mínimo. Pela forma como foi construída, a Previdência rural afasta-se de um sistema previdenciário strictu sensu e aproxima-se de uma política de distribuição de renda. Do ponto de vista estritamente fiscal, manter essa política custa caro aos cofres públicos. Segundo o Ministério do Trabalho e Previdência Social, em 2016 a Previdência rural apresentou receitas de apenas R$ 8,1 bilhões para fazer frente a desembolsos da ordem de R$ 113,1 bilhões, provenientes de contribuições previdenciárias de empregadores rurais e dos segurados. Os R$ 105 bilhões necessários para cobrir a diferença entre arrecadação e desembolso vieram do Tesouro. Trata-se, portanto, de importante política de redistribuição de renda. Parte desse valor chega aos beneficiários no Rio Grande do Sul (R$ 6,9 bilhões em 2016), e, apesar de, proporcionalmente, a Previdência rural não ser tão importante para os gaúchos quanto é, por exemplo, para os estados da Região Nordeste, trata-se de uma política pública muito relevante para algumas regiões e municípios.

No Rio Grande do Sul, de todos os benefícios previdenciários pagos em 2016, 24,47% deles foram rurais, os quais são extremamente importantes para muitos municípios. A figura mostra a proporção de benefícios rurais nos municípios do Estado. Percebe-se que, em muitos, a proporção de benefícios rurais sobre o total de benefícios concedidos supera os 50%. De fato, as regiões norte e central do Estado são aquelas em que há maior predominância de benefícios rurais e, nos municípios muito pequenos, a importância da Previdência rural chega a ser ainda maior. Em Vila Lângaro (pequeno município da região nordeste, com apenas 2.131 habitantes em 2016, segundo estimativa populacional da FEE), por exemplo, 90,39% dos 437 benefícios previdenciários pagos pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), em 2016, foram benefícios rurais, ante apenas 9,61% de benefícios urbanos. Vila Lângaro é um exemplo extremo, mas não se trata de um caso isolado. Assim como ele, outros tantos municípios muito pequenos têm na Previdência rural importante fonte de renda na comunidade. Ao seu lado, dentre as diminutas municipalidades que mais dependem da aposentadoria rural, destacam-se as cidades de Ubiretama, de Novo Machado, de Floriano Peixoto e de Santa Cecília do Sul — todas com proporção de benefícios rurais superior a 89% do total.

A Previdência rural é, portanto, mais importante nos menores municípios do interior do Estado. Ainda que represente um percentual inferior a 25% do total de benefícios do Rio Grande do Sul, em muitas regiões, seu peso na economia, especialmente nos municípios muito pequenos, não deve ser desprezado. Mudanças nas regras da Previdência rural teriam efeito insignificante nos grandes centros urbanos do Rio Grande do Sul, mas causariam grande impacto nos pequenos municípios do interior, especialmente nas regiões norte e central do Estado. A proposta de reforma previdenciária originalmente apresentada pelo Governo Federal previa regras menos benéficas para o trabalhador rural, igualando os requisitos da aposentadoria rural àqueles da aposentadoria urbana, especialmente a idade mínima de 65 anos e o tempo mínimo de contribuição de 25 anos. No entanto, tal proposta não prosperou. O texto substitutivo, apresentado pelo relator da matéria, deputado Artur Maia (PPS-BA), trouxe como idades mínimas a de 60 anos para homens e a de 57 anos para mulheres e diminuiu o tempo de contribuição dos 25 anos inicialmente propostos para 15 anos. Adicionalmente, seria instituída uma cobrança de contribuição sobre o valor de um salário mínimo. Dependendo do nível de mudanças implementado, a Previdência rural poderia finalmente vir a se aproximar do regime previdenciário urbano, ao invés de continuar a ser mera política distributiva de renda. Ainda que os trabalhadores rurais necessitem, pelas características próprias do trabalho e pelo histórico do País, de maior proteção legal, o custo de manter uma política distributiva de renda nos moldes atuais da Previdência rural ficou alto demais. De fato, o custo fiscal ficou tão alto que, para que se mantenham os benefícios rurais, é preciso comprometer os benefícios urbanos, apropriando-se dos recursos provenientes da Previdência urbana. De qualquer modo, é preciso que o debate sobre a reforma avance no Legislativo para que se torne mais claro à sociedade que tipo de Previdência rural será efetivamente proposta e para que se possa estimar o impacto dessas mudanças no campo, especialmente nos pequenos municípios do interior gaúcho.

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A Emenda Constitucional 95, a meta fiscal e o orçamento que não cabe no teto

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Edição: Ano 26 nº 9 – 2017

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A aprovação da Emenda Constitucional 95 (EC95) em 2016 embutiu em nosso ordenamento jurídico um mecanismo de austeridade de longo prazo, com a finalidade de reduzir a proporção do gasto público no Produto Interno Bruto (PIB), que, segundo o Ministro da Fazenda Meirelles, estaria elevada, prejudicando o potencial de expansão da economia brasileira. Em seus primeiros seis meses de funcionamento, foram evidentes as dificuldades de cumprir medida tão dura frente à dinâmica de crescimento das despesas constantes no orçamento do Governo Federal.

A EC95 limita o crescimento, por um período de 20 anos, de quase todas as despesas primárias ao Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) de 12 meses, encerrados em junho do ano anterior. Esse mecanismo de correção impede a utilização de política fiscal contracíclica, ao condicionar o aumento de despesas à aceleração do nível de preços. Além disso, deve ser cumprida a meta fiscal, que implica supressão adicional de despesas sempre que houver frustração de receitas, ampliando o caráter pró-cíclico da política fiscal. Como o corte de despesas tem um efeito negativo no nível da atividade, da qual depende a arrecadação, há um risco de criar uma “espiral”, onde o corte de despesas deprime o produto, que, por sua vez, deprime a arrecadação, o que faz com que sejam necessários novos cortes.

Em 2017, o Governo pôde ampliar seus gastos em 7,2%, o que não foi suficiente para executar o orçamento sem contingenciamentos. No envio do projeto de lei orçamentária (PLOA) de 2017, o Governo previa crescimento de 1,6% do PIB, o que foi reduzido para 1,2% na sanção da lei. A meta de déficit primário para este ano, porém, não foi alterada dos R$ 139 bilhões previstos, com o Governo aumentando a previsão de receitas extraordinárias para fechar a conta. Embora já ficasse claro que, muito dificilmente, a meta de 2017 seria cumprida, as previsões de crescimento do PIB acima do verificado e uma grande expansão na previsão de receitas extraordinárias permitiram ao Governo evitar o envio da mudança da meta fiscal até agosto.

Porém, como a recuperação econômica ficou muito aquém do previsto pelo Governo, já na avaliação de receitas do primeiro bimestre foi necessário o contingenciamento de R$ 43 bilhões. No segudo bimestre, mesmo com as receitas tributárias abaixo do previsto e caindo 1,2% no ano em termos reais, o Poder Executivo ampliou em mais de R$ 13 bilhões a entrada de receitas extraordinárias com fins de descontingenciar R$ 3,1 bilhões, medida polêmica, pois permitiu ao Governo acelerar a liberação de verbas para emendas parlamentares na véspera da data do julgamento da denúncia contra o Presidente da República.

A controversa manobra foi revertida na avaliação de receitas e despesas do terceiro bimestre, que, novamente, registrou ampliação na frustração de receitas, levando a um contingenciamento adicional de R$ 5,9 bilhões. Em um primeiro momento, o Governo afirmou que faria de tudo para cumprir a meta, o que levou ao aumento das alíquotas do Programa de Integração Social (PIS) e da Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (Cofins) para combustíveis, mas isso não foi suficiente para cumpri-la, já que o Governo reviu a previsão de expansão do PIB, que passou para apenas 0,5% em 2017 e de 2,5% para 2,0% em 2018. Assim, o Governo ampliou a previsão de déficit de 2017 e 2018 para R$ 159 bilhões, e não descarta novos aumentos de tributos.

No primeiro semestre de 2017, as despesas sujeitas ao teto subiram 7,0% em termos nominais. Caso essa proporção se mantenha para o ano inteiro, o teto de gastos está a cerca de R$ 2 bilhões de ser estourado. Para 2018, as dificuldades para a execução orçamentária serão ampliadas, pois o índice de reajuste das despesas caiu para 3,0%, garantindo apenas R$ 39 bilhões a mais para o orçamento.

Dois grupos de despesas obrigatórias são o maior obstáculo de curto prazo para o cumprimento do teto. O primeiro são as despesas previdenciárias, que corresponderam a cerca de 45% das despesas sujeitas ao teto em 2016. O Governo estima um crescimento real para esse grupo de despesa próximo a 4% para os próximos dois anos, com tendência de expansão até 2028. Por conta disso, afirma que a Reforma da Previdência é condição necessária para o cumprimento do teto. Caso mantenham a proporção de crescimento do primeiro semestre, as despesas previdenciárias ultrapassarão em R$ 24 bilhões o seu limite em 2017, conforme mostram os dados da tabela. Para 2018, a recomposição permitida equivale a cerca de R$ 17 bilhões, sendo que o Governo prevê um crescimento de cerca de 4% nessa conta, que, se confirmado, fará com que a Previdência fique mais de R$ 60 bilhões acima do teto.

O segundo grupo é a conta de despesas com pessoal e encargos. Essa foi a conta que apresentou maior crescimento em 2017, sendo que, mantida a proporção de crescimento do primeiro semestre, estouraria o teto em R$ 22 bilhões. Devido a aumentos concedidos a diversas categorias do funcionalismo, segundo estimativas da Instituição Fiscal Independente (IFI), haveria ainda um crescimento real de 1% dessas despesas até 2019. Frente a isso, o Governo enviou um pacote de medidas de contenção de custos dessa despesa, que inclui adiar aumentos concedidos — poupando R$ 5,4 bilhões — e diminuição de salários iniciais de servidores, o que ainda está pendente de aprovação.

Considerando a parcela do orçamento não obrigatório, as despesas com controle de fluxo do Executivo — correspondente às despesas discricionárias — foram bastante comprimidas, sendo que foi executada uma despesa R$ 45 bilhões a menos que o permitido pelo teto, caindo para o nível de 2010. Dentre elas, os programas de investimento foram fortemente reduzidos, caindo 39,45% em termos reais, com os principais programas, o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e Minha Casa Minha Vida, tendo redução de, respectivamente, 48,22% e 55,07%. O investimento do Governo Federal, o gasto público com maior poder de estímulo ao PIB, reduziu-se aos níveis de 10 anos atrás.

Os efeitos da ampliação das medidas de austeridade já foram sentidos pela população, pois o contingenciamento de despesas tem afetado a prestação de serviços básicos, como ficou evidente no caso da suspensão da emissão de passaportes. Caso não se altere, a EC95 fará com que a necessidade contínua de cortes se converta em um profundo redimensionamento do tamanho do Estado, que, inevitavelmente, levará a uma redução na sua atuação e na concessão de benefícios e prestação de serviços públicos, além de impossibilitar a utilização de política fiscal para estímulo ao produto. A dificuldade das escolhas que ela impõe vem em um momento em que os avanços econômicos e sociais da última década apresentam retrocesso, e a EC95 não colabora para reverter essa tendência, pois seu caráter eminentemente contracionista colabora para minorar a possibilidade de o Estado estimular o crescimento do produto e auxiliar na recuperação econômica.

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A previsão do resultado primário estadual de 2002 a 2016

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Edição: Ano 26 nº 8 – 2017

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A fim de avaliar a previsão fiscal do Estado do Rio Grande do Sul é necessário considerar, entre outras variáveis, os dados previstos e realizados do resultado primário. Lembra-se que o resultado primário é a diferença entre as receitas não financeiras e as despesas não financeiras. Quando o resultado é positivo, ou seja, quando as receitas não financeiras superam as despesas, significa que o Estado está gerando poupança para honrar os seus compromissos financeiros (juros e amortização da dívida).

O Gráfico apresenta os valores realizados (linha sólida) e as previsões do resultado primário (colunas) contidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias do período anterior (LDO t-1), na Lei Orçamentária Anual (LOA) e no Decreto de Programação Orçamentária e Financeira. Em relação ao realizado, entre 2002 e 2004, tem-se dois anos de déficits primários pequenos seguidos de um superávit de R$ 36 milhões em 2004. A tendência foi de crescimento do superávit primário entre 2005 e 2008, quando se atingiu o ponto máximo da série no montante de R$ 2,1 bilhões. De 2009 a 2011, o superávit manteve-se acima de R$ 1 bilhão. Já nos anos 2012 e 2013, os superávits são cada vez menores e se transformaram em déficits em 2014 e 2015. A deterioração fiscal no período 2011-15 decorre de medidas discricionárias, como a concessão de reajustes salariais a diversas categorias de servidores públicos, que se estenderá até 2018, os reajustes anuais com base nas negociações coletivas, além do crescimento vegetativo da despesa de pessoal (ativos e inativos). Outro fator é a recessão econômica que teve início em 2014 (queda de 0,3% do PIB gaúcho) e se aprofundou em 2015 (diminuição de 3,4% do PIB estadual), gerando efeitos negativos sobre a arrecadação tributária estadual. Em 2016, apesar da continuidade da recessão (o PIB teve redução de 3,1%) o Estado volta a ter superávit primário no total de R$ 988 milhões. Basicamente, do lado da receita primária, a razão reside na entrada em vigor da medida discricionária que elevou diversas alíquotas do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) estadual.

As metas fiscais (ou as previsões de superávit primário) são estabelecidas com base nas projeções das variáveis macroeconômicas (PIB nacional, PIB estadual, Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) e taxa de câmbio). Em relação às previsões do resultado primário, destacam-se dois períodos: entre 2002 e 2007, os superávits primários previstos ficaram ao redor de R$ 300 milhões; a partir de 2009, o nível do superávit saltou para R$ 2 bilhões nos três documentos consultados. O ano de 2008 é exceção por ter apresentado um superávit previsto médio de R$ 700 milhões nos três documentos oficiais analisados. Além disso, observe que, a partir de 2009, houve uma mudança de patamar do superávit primário previsto na LOA e no Decreto, sinalizando um aumento do esforço fiscal. As previsões contidas na LDO, a partir do ano 2009, ficaram abaixo das demais previsões. Portanto, há uma majoração do superávit primário na LOA e no Decreto em relação à proposta na LDO referente ao período anterior.

O desvio de execução do resultado primário pode ser medido pelo diferencial entre o valor realizado e o previsto nas leis orçamentárias. Observando-se o Gráfico, têm-se dois momentos distintos: o primeiro subperíodo é de 2002 a 2007; e o segundo é de 2009 em diante. A exceção é o ano de 2008, quando o superávit primário ficou bem acima do previsto na LDO, na LOA e no Decreto de Programação Financeira. Até 2007, os desvios de execução são menores e negativos, isto é, o superávit primário realizado ficou abaixo do previsto. A partir de 2009, os desvios tornam-se maiores e predominantemente negativos, indicando uma crescente deterioração da previsão do resultado fiscal. Os três últimos anos (2014-16) apresentaram os maiores desvios de execução em relação ao previsto nas leis orçamentárias.

Os desvios de execução do orçamento podem ser atribuídos a diversos fatores. No caso do RS, colocam-se duas hipóteses para explicar os diferenciais entre os valores previstos e os realizados do resultado primário: o excesso de otimismo em relação às variáveis macroeconômicas na fase de elaboração do orçamento e a não observância das metas fiscais por parte dos Poderes na fase de execução do orçamento. Aperfeiçoar a previsão da situação econômica e, por conseguinte, estimar a receita de modo mais realista é uma das condições para se reduzirem os desvios de execução do resultado primário. Contudo, a principal condição é os Poderes assumirem a responsabilidade fiscal como um dos princípios a serem seguidos pela administração pública.

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A reforma da Previdência deve ser discutida, mas quem pagará a conta?

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Edição: Ano 26 nº 7 – 2017

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O ano de 2017 trouxe consigo, já nos seus primeiros meses, um acalorado debate acerca da proposta de reforma na Previdência trazida pelo Governo. Em um contexto de ajuste fiscal, é compreensível que a Previdência surja como um dos principais pontos a serem discutidos, tendo em vista sua elevada participação no orçamento do Tesouro nacional.

Se confrontarmos somente as receitas provenientes das contribuições patronais e dos empregados com as despesas previdenciárias, apenas no ano de 2016, a Previdência Social da União, incluindo o Regime Próprio e o Regime Geral, registrou um déficit de R$ 230,7 bilhões. Desse montante, R$ 78,5 bilhões referem-se a pouco mais de 1 milhão de servidores públicos e militares, e R$ 152,2 bilhões referem-se a, aproximadamente, 33 milhões de trabalhadores ligados ao Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS).

Nesses termos, mesmo a previdência urbana do Regime Geral, que, desde 2009, vinha apresentando superávits, terminou o ano de 2016 com déficit de R$ 46,8 bilhões. Isso se deveu, principalmente, ao aumento do desemprego nos últimos anos (o que levou a uma redução nas contribuições), além do contínuo envelhecimento da população brasileira (o que causa o aumento da proporção de aposentados).

Embora seja inegável que o Brasil vem passando por mudanças significativas nas suas variáveis demográficas — a expectativa de sobrevida da população com 65 anos, por exemplo, aumentou de 12 para 18,4 anos entre 1980 e 2015 —, não se pode creditar todo o déficit financeiro atual apenas a essa questão. É certo que o desenho das regras previdenciárias do País também contribuiu durante muitos anos para a deterioração do sistema.

Por exemplo, a Constituição Federal de 1988 (CF 1988) originalmente não previa, para os servidores públicos, contribuições previdenciárias durante o período de atividade, além de conceder, para os inativos, salários equivalentes ao teto da última remuneração, ou seja, do auge da carreira. Aliás, a Constituição não se ateve ao equilíbrio atuarial da Previdência Social, nem considerou o potencial aumento da expectativa de vida, o que foi modificado somente em 1998 na Emenda Constitucional (EC) n.° 20. Assim, apenas a partir desse momento o termo “déficit previdenciário” passou a fazer algum sentido nas contas públicas brasileiras.

De fato, as modificações ocorridas no âmbito previdenciário após a CF 1988, com destaque para a EC 20/1998, a EC 41/2003 e a implementação de fundos de previdência complementar na União e nos estados desde 2011, têm sido alvo de controvérsias. Isso porque a CF 1988, em seu artigo 195, atribui à seguridade social (incluindo a Previdência Social, a saúde e a assistência social) as receitas provenientes de tributos como a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), tornando, sob essa ótica, superavitário o atual resultado da seguridade social. Os defensores desse ponto de vista afirmam que, com o crescimento econômico, aumentariam também essas arrecadações e que o sistema se manteria estável em longo prazo. Além disso, contestam o uso de Desvinculações de Receitas da União (DRUs), que acabam por utilizar as receitas dessas contribuições em outras áreas.

Sob outra ótica, no entanto, seria necessário um equilíbrio atuarial, estimando não somente o fluxo de caixa presente, mas todas as contribuições e os benefícios esperados para os indivíduos ao longo de suas vidas. Dentro dessa visão, o modelo originalmente previsto na Constituição, em um sistema de repartição simples e sem a preocupação com uma lógica atuarial, mostra-se tomado de incertezas quanto à sustentabilidade futura do sistema.

De fato, caso um cálculo atuarial tivesse sido adotado desde o início da vigência da CF 1988, teria havido um período de acumulação financeira, que poderia estar sendo utilizada para cobrir o déficit financeiro atual. Porém, tendo em vista o caminho tomado, uma alternativa seria a criação de regras que fizessem com que as expectativas de benefícios de cada indivíduo (considerando pensões e aposentadorias de todas as naturezas) fossem equivalentes às suas expectativas de contribuição, ainda que o Tesouro tivesse que continuar arcando com os déficits atuariais causados pelo período de vigência das regras anteriores. Afinal, os déficits financeiros nos patamares atuais ainda são, em grande parte, consequência de regras antigas, pois as mudanças já realizadas, em geral, precisam de um período maior para serem notadas no fluxo de caixa.

Assim, é necessário que o gestor público seja cuidadoso para corrigir apenas os problemas que ainda precisam ser solucionados, caso contrário poderá vir a punir uns pra compensar privilégios de outros. Por exemplo, a maioria dos novos servidores públicos civis já se encontra vinculada a um regime de previdência complementar de capitalização para os valores que excedem o teto do INSS e possui idade mínima para se aposentar. Ou seja, esses servidores já estão expostos a regras muito mais rígidas, cenário completamente oposto ao de meados da década de 90.

Nesse contexto, buscando corrigir apenas pontos que ainda gerem distorções, as aposentadorias especiais poderiam ser revistas. No RS, estima-se que 87% das aposentadorias do Regime Próprio de Previdência Social dos servidores públicos sejam especiais, incluindo mulheres, professores e policiais. Muitas delas, inclusive, são duplamente especiais, como é o caso das mulheres professoras. Essas se aposentam, pelas regras atuais, 10 anos antes dos homens sem aposentadoria especial. Contudo, embora as mulheres ainda enfrentem a dupla jornada (argumento originalmente empregado para que se aposentassem precocemente), conforme a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio (PNAD), a participação dos homens nos afazeres domésticos vem gradualmente aumentando desde 1988, o que justificaria, também, uma redução na diferença entre as idades para a aposentadoria entre os sexos. De forma semelhante, o aproveitamento de policiais que não mais tivessem condições de atuar nas ruas em áreas administrativas, de apoio e de inteligência é algo que precisaria ser pensado.

Não obstante isso, é importante destacar que a proposta originalmente enviada pelo Governo se mostrava com algumas incoerências. Uma delas é a ausência de mudanças na aposentadoria dos militares. Outra diz respeito à relação entre a expectativa do tempo de contribuição e a expectativa do valor acumulado de benefícios a serem usufruídos. Por exemplo, os trabalhadores que ingressassem cedo no mercado de trabalho seriam prejudicados em relação aos que ingressassem tardiamente, pois aqueles contribuiriam por mais tempo, porém sem receber um incremento no valor dos benefícios na mesma proporção, principalmente se considerarmos que grande parte desse grupo é formada por pessoas de menor renda, que não tiveram a oportunidade de estudar no início da fase adulta, e cuja expectativa de sobrevida fica abaixo da média nacional.

Distorções desse tipo devem ser evitadas por aqueles que desenham as regras previdenciárias do País. Casos extremos como esse já começaram a ser corrigidos no Legislativo, uma vez que a proposta original apresentada pelo Executivo vem sendo analisada, discutida e modificada no Congresso. Espera-se que o resultado final seja o mais justo possível.

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Uma análise descritiva dos gastos com ativos e inativos no RS, em 2015

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Edição: Ano 26 nº 3 – 2017

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Segundo o Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO) da Secretaria da Fazenda do RS, o déficit orçamentário do Governo do RS foi de R$ 4,9 bilhões em 2015, de R$ 143 milhões em 2016, sendo que, para 2017, está estimado em R$ 2,97 bilhões, conforme a Proposta de Lei Orçamentária Anual. Já o déficit do Instituto de Previdência do Estado do Rio Grande do Sul (IPE) foi de R$ 8,9 bilhões em 2016, sendo estimados R$ 9 bilhões para 2017, podendo vir a alcançar um máximo de R$ 9,4 bilhões em 2022. Das despesas em 2016, R$ 25,2 bilhões foram o custo da folha de pagamento dos ativos, e, destes, R$ 13,3 bilhões foram despesas previdenciárias (aposentadorias, reformas e pensões). O custo da folha de pagamentos alcançou 72,7% da Receita Corrente Líquida (RCL), sendo a maior rubrica do orçamento, superior, por exemplo, às parcelas da dívida, aos investimentos e aos pagamentos de precatórios (RREO 2016). Assim, descrever os gastos com pessoal de ativos e inativos é extremamente importante para se entender a atual situação fiscal.

No Portal da Transparência, foram coletados os gastos do Governo, por matrícula, com os servidores ativos, inativos e pensionistas de todas as esferas do Estado para o ano de 2015, no entanto, sem a inclusão de auxílios e outros adicionais que não são computados para fins de limitação ao teto constitucional de R$ 33.763,00 para o referido ano. Os dados utilizados foram contrastados com os dados de trabalhadores do setor privado, com e sem ensino superior, segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD 2015). A análise divide-se em duas etapas. Na primeira, é feita uma comparação entre os rendimentos dentro do setor público e as suas esferas; na segunda parte, é feita uma comparação com os rendimentos de assalariados na iniciativa privada.

Existiam, em 2015, aproximadamente, 204.000 aposentados e pensionistas e 165.000 servidores da ativa do Executivo, Legislativo, Judiciário, Tribunal de Contas e Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul (MPE). A média salarial dos ativos em 2015 foi de R$ 4.680,97. Já a média da remuneração dos aposentados e pensionistas foi de R$ 5.095,09, 8,1% maior. Ao se compararem os valores recebidos pelos aposentados do Regime Jurídico Único (RJU) ao benefício máximo que se poderia obter do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), encontra-se que 39,1% possuíam rendimentos superiores ao teto do INSS. Dos aposentados, 1,1% possui rendimentos superiores a R$ 30.000,00 e representa 6,5% dos gastos com aposentadorias do RS. Aqueles que recebem R$ 10.000,00 ao mês ou mais representam 8,9% dos aposentados e 31,4% dos dispêndios com aposentadorias.

Na comparação por esferas, percebe-se uma discrepância salarial com os servidores ativos ligados à Secretaria da Educação, cuja média é de R$ 2.439,68, com a base de dados possuindo 67.299 matrículas. Já a maior média é de R$ 24.937,91, possui 62 matrículas e pertence ao Tribunal de Justiça. Tanto a Secretaria da Educação quanto o Tribunal de Justiça destoam, pois a esfera com a segunda menor remuneração média é o Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem (DAER), cujo valor corresponde a R$ 3.731,74, mesmo assim 52,9% superior à média da Secretaria da Educação. Por outro lado, a segunda maior remuneração média é da Secretaria da Fazenda, com rendimentos de R$ 18.641,08, 25,2% inferior à média do Tribunal de Justiça.

Com relação à iniciativa privada, em uma amostra de 2,2 milhões de pessoas, expandida pelo peso populacional, encontra-se que os empregados possuem um salário médio de R$ 1.668,01. Ressalta-se que a PNAD (2015) é uma base declaratória, sendo provável que estejam subestimadas as maiores rendas e superestimadas as menores, enquanto a base de dados do Portal da Transparência não inclui auxílios e benefícios que subestimam a renda em todas as faixas salarias. Quando se consideram somente os empregados no setor privado com ensino superior completo, o salário médio sobe para R$ 3.263,70. Esse valor é 30,2% inferior à remuneração média dos funcionários públicos na ativa, com ou sem ensino superior. O histograma da distribuição das remunerações mostra que 67,33% dos trabalhadores assalariados da iniciativa privada recebem até R$ 3.000,00, enquanto esse número é de 43,33% para o funcionalismo público. Ao se observarem as remunerações mais altas, percebe-se que em torno de 9% do funcionalismo público recebe mais de R$ 10.000,00 mensais, enquanto 3,42% dos assalariados da iniciativa privada estão nessas faixas superiores. Quando se comparam as rendas acima de R$ 15.000,00, 0,6% dos trabalhadores da iniciativa privada estava nessas faixas, enquanto o percentual para o funcionalismo público na ativa nessas faixas é de 4,55%. Mantendo o mesmo tipo de comparação intragrupos, acima de R$ 3.000,00, em todas as faixas (até a última, de R$ 34.000,00) há um percentual maior de trabalhadores do funcionalismo público do que da iniciativa privada, com exceção das rendas entre R$ 9.000,00 e R$ 10.000,00. Além disso, os trabalhadores que estão entre os 1% na iniciativa privada possuem rendimentos acima de R$ 15.000,00, enquanto, dentro do funcionalismo público, é necessária uma renda superior a R$ 25.000,00 para caracterizar-se dentro do 1%.

Essas discrepâncias salariais sugerem que as remunerações do setor público estão acima das praticadas pelo mercado, mesmo considerando-se somente os trabalhadores com ensino superior e as limitações das bases de dados. Existem distorções com relação à maior mediana salarial, quando comparada ao setor privado, mas a principal discrepância encontra-se nos extratos de renda mais elevados do funcionalismo público.

Como citar:

CALDAS, Bruno Breyer. Uma análise descritiva dos gastos com ativos e inativos no RS, em 2015 Carta de Conjuntura FEE. Porto Alegre, disponível em: <http://carta.fee.tche.br/article/uma-analise-descritiva-dos-gastos-com-ativos-e-inativos-no-rs-em-2015/>. Acesso em: 21 de abril de 2018.

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Defasagem e injustiça tributária na aplicação do IPTU de Porto Alegre

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Edição: Ano 26 nº 3 – 2017

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A cada novo ciclo político, as fontes de financiamento do Poder Público são, ou deveriam ser, rigorosamente avaliadas. Isso se faz ainda mais necessário em tempos de crise econômica. Nesse sentido, é fundamental investigar como e por que, no âmbito municipal, o Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) vem sendo pouco explorado, tanto em termos do seu potencial arrecadatório como também pela sua atribuição de zelar pela função social da propriedade e do uso adequado do espaço urbano.

Vale registrar que o IPTU é um imposto de competência municipal. Paralelamente, é facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor da cidade em questão, exigir do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado que promova o seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: (a) parcelamento ou edificação compulsórios; (b) IPTU progressivo no tempo; e (c) desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública (Art. 182 § 4.° da CF/88).

Ademais, após a Emenda Constitucional n.° 29/2000, tornou-se permissível aos municípios, sem prejuízo da progressividade no tempo, instituir o IPTU progressivo em razão do valor do imóvel e ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel (Art. 156 § 1.°, I e II, CF/88), o que vai ao encontro da própria Constituição Federal de 1988, quando diz, no Art. 145 § 1.°, que, sempre que possível, os impostos serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte.

Posto esse aspecto legal, não é novidade afirmar que o Brasil, em comparação com a média dos países da Organização Para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), tributa pouco o patrimônio. Porém é impressionante constatar que, atualmente, o País arrecada mais com o Imposto Sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) do que com o IPTU — em 2015, segundo a Receita Federal, respectivamente, 0,61% ante 0,52% do Produto Interno Bruto (PIB). Até 1996, o IPTU era o tributo patrimonial que mais arrecadava no País, tendo sido superado pelo IPVA no ano seguinte. Em realidade, até 2005, houve certo equilíbrio na arrecadação desses dois impostos. No entanto, entre 2006 e 2015, a razão de receitas IPTU/IPVA decaiu de 0,94 para 0,85. De 1986 a 2015, a arrecadação de IPVA cresceu 155% a mais do que a de IPTU. De algum modo, esses fatos revelam o incentivo dado pelo Estado Nacional brasileiro à expansão de veículos automotores, base tributável do IPVA. Não obstante, refletem, em grande medida, as deficiências presentes na administração do IPTU.

Por um ângulo distinto, quando se compara a arrecadação do Imposto Sobre a Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) no País, outro imposto de competência municipal, com a de IPTU, esta última também declina ao longo do tempo. Enquanto, hoje, a arrecadação de ITBI no Brasil representa aproximadamente 40% da arrecadação de IPTU, há uma década representava um quinto. Isto é, o IPTU tem sido muito pouco explorado e vem perdendo espaço para outros impostos.

Com efeito, ao se analisarem as capitais brasileiras, nota-se que Porto Alegre encabeça a lista das cidades com maior defasagem de IPTU. A partir da base de dados da Receita Federal, com as declarações de Bens e Direitos das pessoas físicas, no ano de 2014, e tabuladas pelas capitais do País, estimou-se o que se aproximaria de uma base tributável do IPTU. É importante mencionar que, do total de valores de bens e direitos declarados em cada capital do Brasil, foi considerado apenas 39% — tendo em vista que apenas nessa proporção do total de valores incidiria, em tese, o IPTU (ou seja, em apartamentos, casas, terrenos, prédios residenciais e comerciais etc.).

Colocando em termos per capita, observou-se, então, que Porto Alegre tem a terceira maior base tributável per capita de IPTU dentre as capitais do País, atrás somente de São Paulo e Rio de Janeiro. Em contraste, Porto Alegre teve apenas a sexta maior arrecadação de IPTU per capita em 2014, atrás de São Paulo, Campo Grande, Belo Horizonte, Florianópolis e Rio de Janeiro. Em 2015, por sua vez, Porto Alegre ainda caiu para a oitava posição como maior arrecadação de IPTU per capita.

Em adição, ao se dividir a arrecadação de IPTU pela base tributável de IPTU estimada, chegou-se a uma alíquota efetiva média simulada. Salta aos olhos, então, que Porto Alegre tem a segunda menor alíquota efetiva média simulada (acima apenas de Vitória). Em 2014, caso a alíquota efetiva média simulada de Porto Alegre fosse igual à da média das cinco capitais com maior base tributável per capita de IPTU, por exemplo, a sua arrecadação aumentaria em cerca de R$ 134 milhões, indo dos atuais R$ 337,7 milhões para R$ 471,7 milhões, o que a tornaria a quarta maior arrecadação de IPTU per capita em 2014, uma posição bem mais compatível com aquela da sua base tributável per capita nesse mesmo ano.

Em comparação com o ITBI, Porto Alegre também se destaca. Em 2015, a cidade obteve a segunda maior razão de arrecadação ITBI/IPTU dentre as capitais do País, posição inferior apenas à de João Pessoa, a única capital que arrecada mais em ITBI do que em IPTU. Vale dizer que o ITBI incide sobre o valor de mercado do imóvel transmitido onerosamente, enquanto o IPTU incide sobre o valor venal do imóvel. E ainda que, em boa parte dos casos, a alíquota do ITBI seja maior do que a do IPTU, na maioria das situações, para um dado fato gerador de ITBI, bastam menos do que quatro anos para que o valor pago anualmente com o IPTU alcance o valor pago no ITBI. Analogamente, entre 2006 e 2015, a razão de arrecadação ITBI/IPTU em Porto Alegre foi de 47% para 69%.

Quais seriam as causas, portanto, para esse fenômeno na capital dos gaúchos? Em primeiro lugar, o fato de que, desde 1993, a planta de valores dos imóveis sobre os quais incide o IPTU não é atualizada, o que faz com que esses valores venais dos imóveis não reflitam a realidade contemporânea da cidade. Recentemente, deve ser dito, a Secretaria Municipal da Fazenda de Porto Alegre afirmou haver um estudo preliminar sobre uma nova base de cálculo do tributo. Ainda assim, nada se pode afirmar sobre a qualidade desse estudo, bem como a sua efetiva implementação.

Em segundo, a ausência de progressividade nas alíquotas de imóveis residenciais. Em Porto Alegre, independentemente do valor do imóvel residencial, incide uma alíquota de 0,85%. Comparativamente, em São Paulo, a depender do valor do imóvel residencial, a alíquota varia de 0,7% (em imóveis residenciais até R$ 150.000,00) a 1,5% (em imóveis residenciais acima de R$ 1,2 milhão). Ademais, diferentemente de São Paulo, não há notícia, por parte do Poder Público Municipal, do cumprimento e da notificação aos proprietários de imóveis e terrenos vazios ou subutilizados em Porto Alegre, por exemplo. Apesar de a Lei Complementar n.° 312/1993 regulamentar a cobrança do cumprimento da função social da propriedade dos imóveis urbanos da cidade, a progressividade no tempo do IPTU parece não sair do papel. Até hoje, não se tem conhecimento e acesso a estudos técnicos realizados pelo Poder Executivo municipal de Porto Alegre no sentido de demarcar as Áreas de Urbanização e Ocupação Prioritárias (AUOP) e identificar os imóveis enquadrados nas definições estabelecidas pela Lei n.° 312/1993.

Todos esses elementos são fundamentais, inclusive, para que se possa reduzir a tributação de impostos indiretos — modalidade preponderante no Brasil e que, proporcionalmente à capacidade contributiva, onera mais os mais pobres. Esses elementos são igualmente relevantes para que se possa avaliar e ponderar cuidadosamente a magnitude dos descontos fornecidos aos contribuintes do IPTU, de modo a não prejudicar a arrecadação futura do Poder Público.

Não se pode esquecer, também, que imóveis que tiveram grande valorização nas últimas décadas assim o foram, em parte, por melhorias realizadas pelo próprio Poder Público, tais como asfalto e iluminação. Seria justo, então, que sobre esses imóveis continuassem a incidir valores referentes a um período bastante anterior à sua apreciação?

Por fim, o potencial arrecadatório de IPTU em Porto Alegre, respeitados os princípios de equidade e eficiência, poderia ser aplicado em melhorias diretamente ligadas aos proprietários, tais como reformas no trânsito local ou nas redes de esgoto. De maneira mais ampla, além disso, poderia significar um incremento nos valores destinados aos demais serviços ofertados pelo município, como escolas, hospitais etc.

Como citar:

FREITAS, Antônio Albano de. Defasagem e injustiça tributária na aplicação do IPTU de Porto Alegre Carta de Conjuntura FEE. Porto Alegre, disponível em: <http://carta.fee.tche.br/article/defasagem-e-injustica-tributaria-na-aplicacao-do-iptu-de-porto-alegre/>. Acesso em: 21 de abril de 2018.

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A política de patrimônio material e os centros históricos urbanos no Brasil e no Rio Grande do Sul

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Edição: Ano 26 nº 3 – 2017

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Um dos componentes da atual degradação das áreas urbanas centrais diz respeito à não preservação e conservação de suas edificações e logradouros definidos como “patrimônio histórico urbano”. Ao mesmo tempo em que esse patrimônio remete à identidade e à memória local ou nacional, proprietários, sejam entes privados ou públicos, encontram dificuldades em financiar sua preservação, conservação ou recuperação para uso — como no caso do Mercado Público de Porto Alegre, parcialmente destruído por um incêndio em 2013.

A política nacional de patrimônio tem como objetivo preservar bens culturais de interesse do País, e, no nível federal, é de responsabilidade do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN). Segundo esse instituto, ela compreende tanto o patrimônio imaterial, que compreende saberes, técnicas e celebrações, como o patrimônio material, constituído por edificações, cidades históricas, sítios arqueológicos, paisagísticos, coleções arqueológicas e outros acervos de bens móveis. Ao passo que a política voltada ao patrimônio imaterial é relativamente recente, a política de patrimônio material é bem mais antiga. Seu dispositivo mais conhecido, o tombamento de imóveis, foi instituído pelo Decreto Lei n.° 25 em 1937 e destina-se a dar proteção governamental ao bem cultural. A política de patrimônio material compreende também a administração, a guarda e a manutenção dos bens de declarado valor artístico, histórico e cultural oriundos da Rede Ferroviária Federal, já extinta (a partir da Lei n.° 11.487/2007). Compreende também a chancela da Paisagem Cultural (a partir da Portaria do IPHAN n.° 127/2009). Os critérios para o tombamento, instituídos no decreto consideram a vinculação do imóvel a ser tombado à história do país e sua excepcionalidade artística, arqueológica, bibliográfica ou etnográfica.

O volume de recursos dispendidos com a preservação de centros históricos urbanos mostra que esses são uma prioridade governamental na área de patrimônio. O principal programa nesse sentido foi o Programa Monumenta, concebido por Ministério da Cultura, Banco Interamericano de Desenvolvimento e a Organização das Nações Unidas Para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco), e vigente de forma contínua entre 2000 e 2012. O Monumenta foi implantado em 26 cidades brasileiras que possuem sítios históricos urbanos nacionais, ou conjuntos urbanos de monumentos nacionais, e teve como um dos principais eixos o financiamento de obras de restauro, reforma e conservação de bens privados em sítios históricos urbanos degradados. Ao se compararem as transferências de recursos do Governo Federal para entes nos estados entre 2004 e 2012 pelo Programa Monumenta e as transferências pelo Programa Brasil Patrimônio Cultural (que engloba a totalidade da política patrimonial), a partir de informações disponíveis no Portal da Transparência Brasil, observa-se que, nesse período, a totalidade de transferências do Governo Federal foi de R$ 54,7 milhões, enquanto o Programa Monumenta transferiu R$ 176,3 milhões. No entanto, ao longo do período, observa-se que os valores do programa Monumenta decresceram progressivamente, à medida que se aproximava a finalização do programa.

Desse total de recursos do Monumenta para o período, o Rio Grande do Sul recebeu R$ 19,8 milhões, o que equivale a 11,27% do total. Deve-se observar que a transferência de recursos para o Rio Grande do Sul dentro do Programa Monumenta foi majoritariamente para Pelotas e Porto Alegre — somente em 2011 outra cidade, Antônio Prado, recebeu recursos. Em termos de volume, os valores transferidos para entes no Rio Grande do Sul variaram bastante: em 2007, corresponderam a 24,28% do total dos recursos transferidos pelo programa, enquanto, em 2012, corresponderam a 1,56% desse total. Ao mesmo tempo, observa-se que essas transferências não seguem uma lógica de aumento ou decréscimo, ao contrário do total das transferências, que apresentam uma trajetória de crescimento, auge e decréscimo.

Em 2013, o Ministério do Planejamento instituiu outra linha de financiamento para obras de preservação de sítios históricos urbanos, o que deu origem ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC)-Cidades Históricas. Esse programa acentuou a ênfase das ações governamentais no restauro de centros históricos urbanos. Ele foi concebido pelo IPHAN e implementado em cooperação com outros entes (universidades, municípios, outros órgãos federais, etc.). Conforme informações do IPHAN, foram investidos R$ 1.639.620.000 em 424 ações no País. Os estados que receberam mais recursos foram Minas Gerais (R$ 257,16 milhões), Rio de Janeiro (R$ 230,42 milhões), Bahia (R$ 202,09 milhões) e Pernambuco (R$ 170,96 milhões). Assim, esse programa parece reforçar um padrão de valorização de conjuntos históricos urbanos situados em estados de ocupação mais antiga e tradicionalmente considerados como fundamentais na formação da nação brasileira. O Rio Grande do Sul — estado que, comparativamente àqueles, é escasso em número de centros históricos — recebeu cerca de R$ 151 milhões do montante total, o que equivale a 9,2%, destinados a ações em Porto Alegre (R$ 50,50 milhões), Pelotas (R$ 32,80 milhões), Jaguarão (R$ 40,30 milhões) e São Miguel das Missões (R$ 27,62 milhões), o que indica uma ampliação do escopo da política de preservação de conjuntos urbanos em relação ao Programa Monumenta.

Como citar:

ANJOS, Gabriele dos. A política de patrimônio material e os centros históricos urbanos no Brasil e no Rio Grande do Sul Carta de Conjuntura FEE. Porto Alegre, disponível em: <http://carta.fee.tche.br/article/a-politica-de-patrimonio-material-e-os-centros-historicos-urbanos-no-brasil-e-no-rio-grande-do-sul/>. Acesso em: 21 de abril de 2018.

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Servidores públicos ativos do Estado do Rio Grande do Sul (1991-2016)

Por: e

Edição: Ano 26 nº 2 – 2017

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O debate acerca dos serviços prestados pelo Estado é um tema candente e permeado de controvérsias. Para que uma análise acurada seja efetuada, é imprescindível a observação de dados que embasem as conclusões.

No caso do Rio Grande do Sul, dados de dezembro de 2016 apontam que 84,7% de todos os vínculos dos servidores públicos ativos estão alocados no Poder Executivo (administração direta). A Secretaria de Educação possui o maior número, sendo responsável por 56,0% dos vínculos ativos. Na sequência, vêm a Brigada Militar, representando 13,2%, e a Polícia Civil, com 3,5%. As autarquias e fundações da administração indireta detêm 5,9%. Já o Poder Judiciário, incluindo a Justiça Militar, detém 5,9% dos vínculos ativos, enquanto o Ministério Público abrange 1,9%. O Poder Legislativo, que é composto pela Assembleia Legislativa e pelo Tribunal de Contas, representa 1,6% dos vínculos ativos dos servidores públicos.

No gráfico, é possível observar a trajetória declinante ao longo do tempo no número vínculos de servidores públicos ativos do Estado do Rio Grande do Sul. Esse contingente correspondia a 184.554 em dezembro de 1991 e passou a 155.8981 em dezembro de 2016.A redução foi, portanto, de 28.656 (-15,5%). A diminuição dos vínculos ativos em relação à população foi mais acentuada ainda, já que a população do RS aumentou 23,5% no período. Caso a proporção se mantivesse desde 1991, hoje haveria 227.924 vínculos. É preciso ponderar que, nesse período, houve alteração técnica, sobretudo a informatização, que ampliou a eficiência e a produtividade nos processos e rotinas do setor público. De toda forma, a maior parte da redução em termos absolutos ocorreu nas áreas de educação e segurança.

O detalhamento dos setores está mais especificado a partir do ano de 2002. Os dados mostram que, entre 2002 e 2016, apenas o Poder Executivo e o Poder Legislativo apresentam queda no número de vínculos de servidores públicos ativos, enquanto o Poder Judiciário e o Ministério Público demonstram uma tendência de elevação no número de vínculos. A Secretaria de Educação é a que mais reduziu o número de vínculos ativos em termos absolutos, tendo caído de 111.484 para 88.895 (-20,3%). Na Brigada Militar, houve também uma variação expressiva do número de vínculos, de 25.397 para 20.551 (-19,1%). Já na Secretaria da Saúde, eram 6.394 e passaram a 4.038 (-36,9%). A redução de vínculos ativos foi de 30.122 nas três áreas citadas acima, incluindo a Polícia Civil.

É notável a redução ocorrida nos anos de 2015 e 2016, período coincidente com a agudização da crise financeira vivenciada pelo RS. A partir de janeiro de 2015, foram adotadas políticas restritivas, como corte de horas extras, não pagamento de promoções, fim do abono que policiais militares aposentáveis recebiam para continuar na ativa, suspensão de gratificação à permanência de professores e parcelamento de salários, inclusive do 13.° salário. Observa-se que a maior redução dos vínculos dos servidores públicos ativos ocorreu exatamente quando essas medidas foram tomadas. Por exemplo, somente entre janeiro de 2015 e dezembro de 2016, o número de vínculos caiu 17.675. Isso significa dizer que, em apenas 24 meses, a queda no número de vínculos ativos foi 60,8% superior ao que aconteceu entre dezembro de 1991 e dezembro de 2014.

Tais informações podem embasar reflexões acerca dos impactos desse expressivo processo de desligamento sobre os serviços prestados à população, tanto no presente quanto no futuro, uma vez que alterações na educação, por exemplo, são percebidas em um período mais extenso.


1Os dados do Poder Executivo são de dezembro de 2016. Para os demais poderes, foram considerados os dados de agosto de 2016. Não estão inclusas as empresas e outras instituições de economia mista, as quais possuem receitas próprias e, na maior parte, são lucrativas.

Como citar:

CONCEIÇÃO, João Batista Santos;AVILA, Róber Iturriet. Servidores públicos ativos do Estado do Rio Grande do Sul (1991-2016) Carta de Conjuntura FEE. Porto Alegre, disponível em: <http://carta.fee.tche.br/article/servidores-publicos-ativos-do-estado-do-rio-grande-do-sul-1991-2016/>. Acesso em: 21 de abril de 2018.

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