Textos na área temática: Educação

Políticas recentes de expansão das Instituições Federais de Ensino Superior

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Edição: Ano 25 nº 10 – 2016

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O investimento público, recentemente, ganhou um papel estratégico decisivo na expansão do ensino superior, por meio da planejada criação de novas vagas nas Instituições Federais de Ensino Superior (IFES). Anteriormente, esse tipo de investimento estava relegado a uma posição secundária, relativamente ao setor privado. A primeira fase de expansão dessas instituições ocorreu em 2003 e foi denominada Expansão I, abrangendo o período de 2003 a 2006. Uma das principais diretrizes do programa era interiorizar o ensino superior público federal. No ano de 2006, foi lançado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) o documento intitulado Expansão das universidades federais: o sonho se torna realidade. Nesse documento, eram analisadas a implantação, no contexto do programa Expansão I, de 10 novas universidades federais, a criação ou a consolidação de 49 campi nas cinco regiões do País, com 30.000 novas vagas de graduação nessas instituições, visando incrementar a inclusão social e diminuir as desigualdades regionais, além de reorientar a organização do ensino superior no Brasil.

Em abril de 2007, foi criado, pelo Decreto n.º 6096, o Programa de Apoio ao Plano de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (Reuni), ou Expansão II, que previa a construção de novas universidades federais e a ampliação dos campi já existentes, sendo parte integrante do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), lançado pelo Ministério da Educação (MEC) em 2007. O Reuni foi criado considerando a meta de expansão do Plano Nacional de Educação (PNE) de 2001, que era atingir, no mínimo, 30% dos jovens na faixa etária entre 18 e 24 anos, matriculados no ensino superior. O objetivo principal do Reuni era “criar condições para a ampliação do acesso e permanência na educação superior, no nível de graduação, pelo melhor aproveitamento da estrutura física e de recursos humanos existentes nas universidades federais”.

A expansão de vagas nas IFES deveria ocorrer, segundo as diretrizes do Reuni, não tanto pela criação de novas instituições desse tipo, mas, principalmente, pelo aumento de vagas nas IFES já existentes. Em linhas gerais, o processo de expansão das IFES previsto no Reuni seguiu três vias complementares: (a) criação de vagas em IFES já existentes, (b) criação de novos campi e de novos cursos em IFES estabelecidas e (c) criação de novas IFES. Nesse contexto, o Reuni estabeleceu, como principais diretrizes, a diminuição das taxas de evasão, o preenchimento das vagas ociosas, a ampliação da oferta de cursos noturnos, a diversificação de modalidades de graduação e a adoção de inovações pedagógicas. Em suma, tratava-se de um objetivo relacionado ao aumento da eficiência alocativa de recursos: fazer mais com o que já se dispunha. Além disso, outra diretriz do Reuni estabeleceu a necessidade de articular a graduação com a pós-graduação e a educação superior com a educação básica.

Com o programa Expansão I e o Reuni, houve aumento expressivo no número de campi de IFES, no interior do Brasil. No período de 2003 a 2013, o total de IFES aumentou de 83 para 106, e o número de campi aumentou de 148 para 274. Dessa forma, o contingente de municípios brasileiros com pelo menos um campus ligado a IFES aumentou de 114 para 272 ao longo do período 2003-10. Na fase Expansão I (2003-06), a quantidade de vagas nas IFES subiu de 121,5 mil para 144 mil, o que significou uma expansão de 18,5%. Por outro lado, entre 2007, ano da implementação do Reuni, e 2013, o total de vagas nas IFES de todo o País subiu de 155 mil para 291,5 mil, o que representa um crescimento de 88,1%.

Concomitantemente ao Decreto 6096, que criou o Reuni, foi emitido o Decreto 6095, também em abril de 2007. Esse decreto, por sua vez, instituiu uma política de integração de Instituições Federais de Educação Profissional e Tecnológica, objetivando a constituição de Instituições Federais de Educação, Ciência e Tecnologia (IFETs), por meio da agregação voluntária dos Centros Federais de Educação Tecnológica, das Escolas Técnicas Federais, das Escolas Agrotécnicas Federais e das Escolas Técnicas vinculadas às universidades federais, localizados em um mesmo estado. Pelo decreto, as IFETs, “para efeito da incidência das disposições que regem a regulação, avaliação e supervisão”, são equiparadas a universidades. Com esse dispositivo legal, foram criadas as bases para a expansão dos cursos superiores tecnológicos voltados à formação da mão de obra altamente qualificada, com vistas a atender as demandas do mercado de trabalho por profissionais desse tipo.

No Rio Grande do Sul, em decorrência dessas políticas públicas federais recentes, foram criados três IFETs e uma universidade federal: a Universidade Federal do Pampa (Unipampa), criada pela Lei n.º 11.640, de 11 de janeiro de 2008. Os três IFETs foram criados por meio da Lei n.º 11.892, de 29 de dezembro de 2008. São eles: Instituto Federal do Rio Grande do Sul (IFRS), sediado em Bento Gonçalves, Instituto Federal Farroupilha (IFFarroupilha), localizado em Santa Maria, e Instituto Federal Sul-Rio-Grandense (IFSul), sediado em Pelotas. Além disso, foram criados os campi localizados nos municípios gaúchos de Cerro Largo, Erechim e Passo Fundo, da Universidade da Fronteira Sul (UFFS), implantada em 2009, cuja sede fica no município catarinense de Chapecó. A Universidade Federal de Santa Maria (UFSM), por meio do Reuni, também teve quatro novos campi, criados nos municípios de Cachoeira do Sul, Frederico Westphalen, Palmeira das Missões e Silveira Martins.

Entre 2003 e 2006, o número de vagas nas IFES do RS aumentou de 9.495 para 11.266, um crescimento de 18,6%. Já no período 2007-13, a quantidade de vagas nas IFES gaúchas passou de 12.256 para 24.574, resultando em uma expansão de 100,5%.

Em síntese, a fase de Expansão I das IFES e o Reuni resultaram em crescimento considerável no número dessas instituições. Em termos quantitativos, ao buscarem o aumento da eficiência alocativa dos recursos disponíveis, por meio da otimização do uso da infraestrutura física e dos equipamentos já existentes, essas políticas públicas deram uma contribuição significativa, em nível nacional e regional, para elevar a oferta de vagas nas instituições federais, ampliando a possibilidade de acesso e inclusão no ensino superior público federal.

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Afinal, como estão os salários dos professores?

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Edição: Ano 25 nº 10 – 2016

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O Relatório Education at a glance é publicado anualmente pela Organização Para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), trazendo informações de países membros e de outros países parceiros, tais como o Brasil. A edição de 2016 foi publicada recentemente e destaca, dentre diversos assuntos, a questão dos salários dos professores brasileiros nos diferentes níveis de ensino.

A partir de dados de 2014, o relatório constata que o piso salarial legalmente definido para os professores da educação básica no Brasil (US$ 12.337 por ano, corrigidos por paridade de poder de compra) é menor que a metade do piso salarial dos professores do ensino primário dos países da OCDE (US$ 29.863). Como esses países são ricos, isso poderia não ser um problema. Entretanto, mesmo em relação a seus pares, o piso salarial brasileiro é baixo: ele é menor do que em países como Chile (US$ 17.250), Colômbia (US$ 13.885) e México (US$ 17.041).

Vale notar que o Rio Grande do Sul, por conta da crise financeira que se arrasta por décadas, há tempos não paga sequer o piso nacional aos professores iniciantes. Espera-se que a desvalorização da carreira influencie negativamente as decisões profissionais dos pretendentes mais capacitados à docência, levando à queda da qualidade da educação no longo prazo. Por outro lado, é verdade que os professores têm um plano de carreira que prevê progressões com o passar do tempo. Há também professores que recebem pagamentos extras por conta de especificidades, como difícil acesso à escola, entre outros motivos. No entanto, o baixo nível do piso, que afeta principalmente o professor iniciante, parece prejudicar a atratividade. Diante dos dados internacionais, o problema do desprestígio ao professor da educação básica no Brasil continua na ordem do dia.

Quando se observa o ensino superior, os dados da OCDE mostram outra realidade. Os professores titulares (topo da carreira) do ensino superior nas universidades federais brasileiras recebem valores semelhantes aos pagos a professores titulares em países nórdicos: US$ 75.837 ao ano no Brasil, em comparação a US$ 80.012 na Finlândia, US$ 73.322 na Noruega e US$ 81.039 na Suécia.

Isso parece ser outro problema, na medida em que a renda em países como Suécia e Finlândia é aproximadamente cinco vezes maior do que a brasileira (a renda per capita norueguesa é ainda maior que a de seus vizinhos). Entretanto, não se deve esquecer que os países nórdicos estão entre os mais igualitários do mundo, também por conta da menor desigualdade educacional, ou seja, o prêmio pela qualificação lá tende a ser menor. É verdade que, tanto no Brasil quanto nesses países, expressiva parcela dos professores ensina em universidades públicas e, portanto, seus salários não são determinados por forças de oferta e demanda no mercado de trabalho. Mesmo assim, em algum nível, espera-se que a escassez de qualificação no Brasil leve a maiores diferenças salariais entre indivíduos de qualificações diferentes.

Além disso, há um segundo argumento para justificar os salários dos professores do ensino superior público como razoáveis: a qualidade dos serviços fornecidos pelo estado brasileiro não é comparável à dos ofertados pelos países do norte da Europa. Assim, ainda que o salário real seja parecido entre professores universitários brasileiros e nórdicos, os primeiros têm maiores despesas, pois acabam pagando por planos de saúde, educação e previdência privada. Esse argumento faz pouco sentido para justificar o diferencial de salários entre professores de diferentes níveis. A priori, não há por que pensar que um professor do ensino superior precisa mais de serviços privados do que seus pares da educação básica. A solução, nesse caso, seria elevar os salários dos professores da educação básica, mas daí se esbarra na questão fiscal.

Por fim, há a explicação fiscal: outros segmentos do funcionalismo público brasileiro, principalmente no Poder Judiciário e nas carreiras de elite dos demais Poderes, recebem salários ainda mais distorcidos para cima em termos comparativos. Isso leva ao que se chama de “efeito farol”: os salários dos segmentos mais avantajados suscitam uma corrida por recursos, ou seja, um conflito sobre o orçamento público. Os demais grupos, por acharem injusta tamanha diferenciação, demandam maiores salários. O conjunto da obra é a dificuldade em se atender a todas as demandas, diante dos elevados salários de certos segmentos e dos escassos recursos públicos. Nesse modelo, os professores universitários federais ainda conseguem se proteger, uma vez que são pagos pela União, o ente federativo que concentra a maior parte da receita fiscal. O mesmo não acontece com os professores da educação básica, pois recebem dos entes federativos relativamente pauperizados (estados e municípios). Sob essa hipótese, os salários dos professores universitários talvez sejam altos, mas a raiz do problema encontra-se em outras categorias cujos salários são injustificáveis e puxam a remuneração de outros segmentos de elite em detrimento dos demais.

De qualquer forma, as constatações do relatório são preocupantes para o País, principalmente por conta da desvalorização dos professores da educação básica. Para os gaúchos, há motivos adicionais de inquietação. Diante da crise fiscal, os governos não conseguem acomodar os conflitos distributivos. A provisão do ensino fundamental é prerrogativa municipal, enquanto o ensino médio é de responsabilidade estadual, embora haja algumas escolas de ensino fundamental na rede estadual. As últimas estatísticas do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) divulgadas mostram certa estagnação no ensino fundamental e deterioração da proficiência no ensino médio. É provável que ao menos parte desse problema seja decorrente da crise financeira estadual.

Não obstante sejam possíveis reformas na gestão que tornem o gasto educacional mais eficiente, a dificuldade em destinar mais recursos públicos à educação básica parece ainda ser um problema. Isso afeta não apenas salários, mas outras questões importantes em termos de infraestrutura e condições de trabalho. Mesmo que motivações extrínsecas, como salários mais altos para professores, não sejam os únicos determinantes do desempenho dos estudantes, a docência na educação básica parece ser pouco atrativa para muitas pessoas qualificadas que se sentem vocacionadas. Assim, sem horizonte de solução para a crise fiscal, as perspectivas acerca do futuro da educação gaúcha não são alentadoras.

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Nível e desigualdade do aprendizado escolar no Rio Grande do Sul

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Edição: Ano 25 nº 07 – 2016

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O Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB), desenvolvido pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), realiza uma mensuração por amostragem, em larga escala e externa às escolas, do desempenho dos alunos dos ensinos fundamental e médio, em toda a rede escolar. Conforme a Portaria do Ministério da Educação n.º 931, de 21 de março de 2005, que institui o SAEB, o sistema “[…] tem como objetivo principal avaliar a qualidade, equidade e eficiência da educação brasileira” a partir da realização de exames bienais padronizados de proficiência em Língua Portuguesa e Matemática. Os resultados são dimensionados com base em uma escala de proficiência cujo objetivo é verificar o quanto do considerado adequado o aluno aprendeu. Essa ferramenta permite, portanto, que pais, gestores de políticas públicas e toda a comunidade escolar tenham informações comparáveis sobre o aprendizado dos alunos.

Embora o SAEB se proponha a avaliar tanto o nível como a equidade do aprendizado individual, pouca ou nenhuma atenção tem-se dado a esse segundo objetivo. O próprio Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), criado pelo INEP em 2007, utiliza apenas as informações sobre as médias dos desempenhos nas avaliações do SAEB em conjunto com uma medida de fluxo escolar. Certamente, analisar a proficiência dos alunos, principalmente em anos iniciais do ensino fundamental, é imprescindível, mas a desigualdade educacional também deve servir de propósito de políticas públicas, de modo a evitar o círculo vicioso perverso de reprodução de desigualdade social.

Em 2013, último ano com informações disponíveis, o SAEB apresenta resultados sobre a proficiência dos alunos de 5.º e 9.º anos do ensino fundamental, como também do 3.º ano do ensino médio, para todas as redes escolares. Em função da recente literatura a respeito da importância da educação nos primeiros anos de vida, optou-se, neste texto, por calcular apenas as médias e os desvios-padrão das proficiências de crianças do 5.º ano do ensino fundamental.

No RS, os alunos apresentaram médias, nos exames de proficiência de Língua Portuguesa e Matemática (204,8 e 221,5), superiores às nacionais (195,9 e 211,2). No que diz respeito aos desvios-padrão dessas notas, verifica-se também uma menor heterogeneidade do aprendizado no Estado (48,7 e 48,8) em relação ao Brasil (51,4 e 53,8).

Para avaliar o nível e a desigualdade do desempenho dos alunos gaúchos do 5.º ano do ensino fundamental segundo os resultados do SAEB em 2013, agruparam-se municípios segundo as 35 microrregiões. Os resultados podem ser visualizados na figura. No geral, as regiões com maiores proficiências médias em Língua Portuguesa também apresentaram melhor desempenho em Matemática. Geograficamente, verifica-se uma concentração dos melhores resultados, em termos de média, na Metade Norte do RS, com destaque para a microrregião Erechim, com maior proficiência tanto em Língua Portuguesa como em Matemática (220,2 e 238,6). O destaque negativo nesse quesito é a microrregião Pelotas, que apresenta o pior resultado no exame de proficiência em Língua Portuguesa (191,0) e o segundo pior resultado em Matemática (208,1), superado apenas pela microrregião Campanha Central (207,1).

No que diz respeito à desigualdade do aprendizado, verifica-se uma maior heterogeneidade das notas dos exames na Metade Norte do Estado, região cuja proficiência é superior. Essa é uma evidência de que a simples análise da média pode ser insuficiente para a avaliação da educação, quando o objetivo dos governantes é reduzir desigualdade social promovendo igualdade de oportunidades. As microrregiões Sananduva e Frederico Westphalen são dois exemplos desse fenômeno. Ambas apresentam resultados em níveis de proficiência superiores aos do Estado, sendo, entretanto, destaques negativos em equidade de aprendizado. Enquanto Sananduva apresenta o pior resultado em desvio-padrão da proficiência em Língua Portuguesa e o segundo pior em Matemática (48,2 e 49,3), Frederico Westphalen é a segunda microrregião com maior desvio-padrão para Língua Portuguesa e com o maior para Matemática (48,9 e 49,8).

De acordo com os dados, portanto, médias superiores nos exames de proficiência não garantem um aprendizado homogêneo entre as crianças. Dessa forma, verifica-se a necessidade de se utilizar o SAEB de forma mais ampla, como ferramenta de estudo e de debate sobre reprodução de desigualdade social.

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Uma mensuração da intensidade de utilização da rede estadual de ensino

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Edição: Ano 25 nº 05 – 2016

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Nos últimos anos, o RS tem sofrido expressivas mudanças populacionais no que diz respeito tanto à estrutura etária, quanto às taxas de crescimento. Redução do número de jovens, aumento do número de idosos, queda na taxa de natalidade e movimento emigratório foram alguns fatos que caracterizaram esse período.

Essas transformações levantam uma série de questões quanto à capacidade de adaptação do Estado a esse novo contexto. É de se esperar que tenhamos, no âmbito da rede estadual de ensino, alguma subutilização de nossas escolas. Pelo menos dois fatores contribuem para a ocorrência desse fenômeno: (a) o encolhimento populacional ocorrido em praticamente todas as regiões do Estado na faixa etária dos seis aos 17 anos, relativa aos ensinos fundamental e médio; e (b) a dificuldade em se reestruturar o sistema de ensino diante de variações da demanda, já que escolas são bens físicos não realocáveis e professores são contratados para atuarem em regiões muito específicas.

As estatísticas educacionais mais amplamente divulgadas raramente se referem à intensidade de utilização do equipamento público. Taxas de matrículas, mesmo que sejam líquidas, não nos fornecem um quadro preciso da intensidade de uso de nossas escolas, pois questões como demanda desconhecida e distorção idade-série obscurecem a análise. Outras estatísticas, não tão amplamente divulgadas, tais como o número de professores por aluno e o número de alunos por sala, são de difícil análise por carecerem de um referencial. Qual o número ideal de alunos por sala? A resposta depende tanto da literatura utilizada, quanto do nível de ensino analisado. As balizas sugeridas na literatura oferecem números variados para um mesmo nível de ensino e, via de regra, apontam que, nas séries mais iniciais, esse número é inferior ao das séries mais adiantadas, o que dificulta a análise entre níveis. Para fugir dessas questões e avaliar uma medida mais objetiva, construímos um indicador, a Razão Padronizada de Alunos por Sala (RPAS). Ilustraremos sua construção e análise mediante a situação de um município específico.

Em Porto Alegre, um aluno de 16 anos, matriculado no ensino médio da rede estadual, estuda, em média, em salas com 31,15 alunos. Quando se observa um aluno com as mesmas características no Estado como um todo, a média por turma é de 28,73 alunos. Assim, o aluno da Capital estuda em salas com 1,08 vez mais alunos do que o aluno típico do Estado com essas mesmas características. A RPAS é constituída, justamente, pelas médias dessas razões em municípios ou microrregiões do Estado.

Por ser um indicador relativo, observaremos que as RPASs das regiões flutuam em torno de um, e, por construção, o agregado do Estado sempre será igual a um. Assim, qualitativamente, a RPAS não informa se o número de alunos no Estado é adequado ou não. Contudo a RPAS pode indicar em que regiões pode haver sobre ou subutilização do sistema de ensino.

A figura a seguir ilustra os valores da RPAS, por microrregiões, dos ensinos fundamental e médio da rede estadual em 2014. Em todos os níveis de ensino analisados, a microrregião de Porto Alegre (destacada em verde escuro) é a de maior densidade de alunos por sala no Estado. Duas possíveis hipóteses poderiam explicar esse fato: as altas RPASs observadas (a) são uma característica inerente à alta densidade demográfica da região; ou (b) indicam sobreutilização das escolas estaduais por carência de oferta. Embora não seja o foco deste estudo, vale notar que a RPAS na rede privada da microrregião de Porto Alegre apresenta um valor próximo de 1. Isso pode apontar na direção de que a segunda hipótese seja a mais verossímil.

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Na outra ponta, contudo, observam-se 13 microrregiões com RPAS inferior a 0,90 e mais da metade (18) com RPAS inferior a 0,95. Adicionalmente, a figura mostra um padrão bem definido associado a RPASs baixas no noroeste do Estado. As três microrregiões com as mais baixas Razões, Três Passos (0,75), Frederico Westphalen (0,81) e Cerro Largo (0,83), estão localizadas ao noroeste do Estado. Nessa região, houve um grande êxodo nos últimos anos. Assim, esses resultados podem indicar subutilização de recursos públicos na região.

Dentre os resultados municipais relativos ao agregado dos ensinos fundamental e médio, Alvorada é o município com a mais alta RPAS: seus estudantes, em média, frequentam salas de aula com 31% a mais de alunos do que a média do Estado, o que provavelmente indica carência de escolas estaduais no município. Por outro lado, temos uma grande quantidade de municípios com RPASs baixas: em pouco mais da metade (253), a Razão de utilização é menor do que 0,85. Dois casos extremos merecem destaque: Forquetinha (0,43) e André da Rocha (0,48).

Embora ainda superficiais, os primeiros resultados indicam que existe desigualdade na utilização da rede de ensino estadual, no RS. Em situações de crise, como a que vivemos, resultados como esses podem servir de guia para que tentemos, dadas as limitações orçamentárias e legais, melhorar a eficiência do ensino em regiões onde há sobreutilização, realocando recursos, sem (muitos) prejuízos para as regiões onde há subutilização.

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A expansão das Instituições de Ensino Superior do RS na capital e no interior

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Edição: Ano 25 nº 04 – 2016

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Desde a criação das primeiras Instituições de Ensino Superior (IES) no Brasil, uma de suas características mais marcantes, relativamente à localização geográfica, foi que se concentravam, principalmente, próximas ao litoral e/ou nos maiores centros urbanos, especialmente nas capitais.

A desconcentração geográfica do ensino superior brasileiro começou por volta do início da década de 50, de modo bastante modesto. Esse fenômeno continuou em marcha lenta até a década de 90, em que houve uma reversão no cenário de baixo crescimento das vagas, quando já existiam cerca de 1,5 milhão de estudantes universitários. A partir desse período, houve uma expansão significativa do ensino superior no Brasil, simultaneamente a um processo de desconcentração geográfica das IES. Esse processo tem, como um dos seus principais benefícios, o atendimento, em nível local, da crescente demanda por educação terciária de estudantes oriundos de cidades pequenas e médias.

No caso do Rio Grande do Sul, por exemplo, tal movimento facilita o acesso a esse nível de ensino aos candidatos que, de outra forma, só teriam como alternativa buscar uma vaga em IES localizadas em Porto Alegre, Pelotas, Rio Grande, Santa Maria, em outras capitais ou em grandes cidades do Brasil. Isso permite que os estudantes que moram fora dessas cidades economizem com custos de transporte, moradia e alimentação, dentre outros gastos. Sem acesso ao ensino superior em seus locais de origem, os estudantes interioranos, ou suas famílias, teriam que arcar com essas despesas para poderem estudar na capital ou em outros grandes centros urbanos. Além disso, antes da desconcentração geográfica do ensino superior no RS, os candidatos do interior tinham que competir, em condições de desvantagem, com candidatos residentes na capital, no acesso aos cursos mais disputados das melhores IES. Essa desvantagem se relaciona ao fato de os candidatos da capital, geralmente, terem maior possibilidade de acesso às melhores escolas e a cursos preparatórios ao vestibular, relativamente aos candidatos do interior.

Outros potenciais aspectos positivos da interiorização do ensino superior são:

  1. ampliação e fortalecimento do mercado de trabalho dos munícipios interioranos, viabilizando a fixação de mão de obra altamente qualificada nesses locais;
  2. dinamização da economia e do mercado consumidor do interior, com a instalação de novos empreendimentos em diversos segmentos econômicos, em sintonia com os Arranjos Produtivos Locais (APLs);
  3. estabelecimento de incubadoras e parques tecnológicos, impulsionando, no interior, a inovação, por meio da geração de novos produtos, processos e serviços;
  4. prestação de serviços de ensino e extensão de qualidade às comunidades interioranas.

Além disso, espera-se que a fixação de capital humano de alto nível em municípios do interior tenha, como resultado, a geração de outras externalidades positivas, pois facilita e induz, por exemplo, a atração de investimentos, dinamizando cadeias produtivas locais, ensejando a desconcentração econômica de recursos que seriam alocados, de outro modo, por questões de escala, nos grandes centros localizados nas regiões metropolitanas.

Segundo o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), em 1991, o RS tinha 49 IES no total. Ao final da década de 90, no ano 2000, o número de IES no RS caiu para 48. A partir de 2001, quando o número de IES no RS subiu para 51, ocorreu uma reversão no ritmo de declínio e surgiu uma tendência de significativo crescimento no número de IES gaúchas. Em 2014, havia, no total, 120 IES no RS, em razão das novas políticas públicas, em nível federal, como o Fundo de Financiamento Estudantil (Fies) e o Programa Universidade para Todos (ProUni), que contribuíram significativamente para a expansão do número das IES privadas. Nesse novo contexto, verificou-se um crescimento mais expressivo, tanto em termos absolutos como em termos relativos, do número de IES no RS, na capital e no interior do Estado.

O número de IES federais em Porto Alegre, em 2014, foi o mesmo de 1991: duas instituições, que são a Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e a Universidade Federal de Ciências da Saúde de Porto Alegre (UFCSPA). Em contrapartida, houve uma significativa expansão no número de IES privadas na capital, que eram em número de 7 em 1991 e aumentaram para 32 em 2014.

Entre 1991 e 2014, houve crescimento significativo no número de IES localizadas no interior. Essa expansão aconteceu, principalmente, por meio de dois fatores: (a) a instalação de novos campi da Universidade Estadual do Rio Grande do Sul (UERGS), que é a única IES estadual gaúcha, sediada na capital, com unidades espalhadas em mais de 20 municípios do RS, e (b) a abertura de mais quatro IES federais. Foram somadas às já existentes Universidades Federais de Pelotas, de Rio Grande e de Santa Maria, criadas por volta da década de 60, a Universidade Federal do Pampa (Unipampa) e a Universidade Federal da Fronteira Sul (UFFS), além de três Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia: o Instituto Federal do Rio Grande do Sul, o Instituto Federal Farroupilha e o Instituto Federal Sul-Rio-Grandense. Todas essas iniciativas estão contribuindo para a interiorização do ensino superior no RS.

No período 1991-2014, o número de IES privadas gaúchas no interior teve dois comportamentos. Na década de 90, houve declínio: de um total de 37 IES privadas em 1991, o número caiu para 31 em 2000. Já no período 2001-14, o comportamento foi bem diferente: eram 34 IES privadas em 2001 e 78 em 2014 (um aumento de 129,4%).

Observa-se nitidamente que a expansão das IES no RS, entre os anos de 1991 e 2014, foi sustentada, basicamente, pelo crescimento numérico de IES privadas.

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A qualidade da educação gaúcha segundo o SAEB e o PISA

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Edição: Ano 25 nº 03 – 2016

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A partir da década de 90, a preocupação com a qualidade da educação passou a ocupar maior espaço na agenda das políticas públicas, uma vez que o ensino fundamental (EF) já estava quase universalizado. O Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB), principal mecanismo de avaliação educacional no Brasil, teve início em 1990. Na época, o SAEB utilizava apenas dados amostrais, mas, a partir de 2005, passou a contar com uma parte amostral — a Avaliação Nacional da Educação Básica (ANEB) — e uma parte censitária — a Avaliação Nacional de Rendimento Escolar, mais conhecida como “Prova Brasil”. Além disso, o SAEB passou a incorporar a Avaliação Nacional de Alfabetização (ANA) a partir de 2013. O SAEB é, portanto, composto por esses três instrumentos de aferição.

O SAEB está sob a coordenação do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP), ligado ao Ministério da Educação (Mec). Atualmente, a ANEB e a Prova Brasil avaliam os estudantes dos 5.º e 9.º anos EF e do 3.º ano do ensino médio (EM), sendo realizadas a cada dois anos. Nas escolas privadas, a avaliação é amostral, ao passo que, nas escolas públicas com mais de 20 alunos matriculados para o EF, a avaliação é censitária. No EM, a avaliação é amostral nas redes pública e privada. Os estudantes que participam das avaliações realizam exames de proficiência em Matemática e Língua Portuguesa. Na edição de 2013, houve a inclusão de uma prova de Ciências, ainda em caráter experimental. No caso da ANA, que avalia a alfabetização em Língua Portuguesa e Matemática de estudantes do 3.º ano do EF, a aplicação do teste é anual.

As sucessivas edições do SAEB permitem analisar alguns aspectos da qualidade da educação gaúcha em termos comparativos. Alguns padrões destacam-se em todo o período desde 2005. A principal conclusão é a seguinte: nos anos iniciais do EF, o desempenho gaúcho deixa a desejar em comparação ao do resto do País, mas o Estado recupera posições a partir dos anos finais do EF e no EM.

Na edição de 2014 da ANA, ainda que tenha apresentado resultados melhores do que os nacionais, o RS obteve desempenho ruim em leitura, escrita e Matemática. Os dados de alfabetização matemática são os que mais chamam a atenção: 17% das crianças gaúchas que fizeram esse exame estavam classificadas no nível mais baixo de alfabetização (Nível 1), taxa maior que as de SC (13%) e PR (8%). Pelo lado oposto, o RS também perdeu na proporção de crianças que estavam no nível mais avançado (Nível 4): 32% no RS contra 36% em SC e 41% no PR. Portanto, entre as UFs da Região Sul, o RS apresentou a maior proporção de crianças classificadas no pior nível e a menor proporção no maior nível em 2014 (gráfico).

Em relação à ANEB e à Prova Brasil, chega-se à mesma conclusão nos anos iniciais do EF. A posição do RS na classificação por UFs tem sido estável na avaliação realizada no 5.º ano do EF, sempre entre a quinta e a sétima colocação entre 2005 e 2013, observando-se apenas as escolas públicas. A nota média padronizada do RS (considerando as provas de Matemática e Língua Portuguesa conjuntamente) subiu de 4,76 em 2005 para 5,80 em 2013 — acima da média brasileira, que subiu de 4,39 para 5,33 nos anos iniciais do EF. Entretanto o RS obteve posições sistematicamente piores do que UFs como DF, PR e MG. Na edição de 2013, o RS foi o pior da Região Sul no teste para alunos do 5.º ano. Esses resultados são desapontadores, dada a associação histórica do RS a níveis educacionais mais altos.

Apesar dos resultados pouco alentadores nos anos iniciais, a situação melhora um pouco a partir daí. Entre os estudantes do 9.º ano, o RS sempre esteve entre os três primeiros colocados desde 2005. A nota média padronizada do Estado elevou-se de 4,87 para 5,05 entre 2005 e 2013. Neste último ano, o RS ficou atrás apenas de MG, que obteve nota 5,20, enquanto o resultado do País aumentou de 4,28 em 2005 para 4,72 em 2013. No final do EM, o resultado é ainda melhor: o RS esteve sempre na primeira ou na segunda posição no período. Em 2005, a nota dos estudantes gaúchos da rede estadual foi de 5,05, mas caiu para 4,72 em 2013. Mesmo assim, o RS manteve-se na primeira posição.

Esses resultados corroboram os divulgados pelo Programme for International Student Assessment (PISA), promovido pela Organização de Cooperação Para o Desenvolvimento Econômico (OCDE). O PISA aplica testes de proficiência em estudantes de 15 anos em 65 países e territórios. Os resultados abertos por sub-regiões mostram que o RS obteve o terceiro melhor desempenho entre as UFs brasileiras. Esse é um resultado positivo, mas não significa que a educação gaúcha esteja perto do ideal. Os resultados gaúchos em Matemática (407 pontos) estão acima dos do Brasil (391), mas equivalem ao desempenho da Costa Rica, conforme o PISA 2012, última edição disponível. Em leitura, o RS (433) apresenta pontuação maior do que a nacional (410), mas semelhante à búlgara (436). Por fim, o RS (419) está melhor do que o País (405) em Ciências, mas em posição inferior à da Malásia (420). Enquanto isso, em todas as disciplinas, o desempenho médio dos países da OCDE (desenvolvidos em sua maioria) é próximo aos 500 pontos.

O desempenho do RS nessas avaliações deixa muitas perguntas. É possível que os professores das etapas mais avançadas tenham melhor preparo no RS. Pode ser também que a evasão escolar influencie os resultados a partir dos anos finais do EF. Qualquer que seja a explicação, os dados reforçam a necessidade de melhorias nas políticas educacionais para os anos iniciais da infância.

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Resultados do Índice de Oportunidades da Educação Brasileira (IOEB) para o RS

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Edição: Ano 24 nº 11 – 2015

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Desenvolvido por Reynaldo Fernandes, ex-Presidente do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), e Fabiana de Felicio, ex-Diretora de Estudos Educacionais do Inep, foi lançado recentemente o Índice de Oportunidades da Educação Brasileira (IOEB). Esse índice tem a finalidade de avaliar a educação dos municípios e dos estados brasileiros. O IOEB, diferentemente do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), propõe-se a medir o sucesso educacional de forma ampla, considerando toda a educação básica bem como toda a população em idade escolar da localidade.

O índice é composto por indicadores de resultado escolar (IDEB dos anos iniciais e finais e taxa líquida de matrícula do ensino médio) e indicadores de insumos e processos educacionais (escolaridade dos professores, número médio de horas-aula/dia, experiência do diretor e taxa de atendimento na educação infantil). Como o desempenho educacional depende tanto da qualidade da educação no município como de características individuais dos alunos, o IOEB tem a propriedade de tentar retirar o efeito do componente individual dos estudantes através de uma medida de background familiar: a escolaridade média dos pais.

Embora tenha sido divulgado em outubro de 2015, o índice, calculado em uma escala de 0 a 10, utiliza indicadores de 2013 para a sua construção. Entre os estados brasileiros, o Rio Grande do Sul ficou com a 9.ª colocação, apresentando IOEB de 4,5, mesma nota do Brasil. Os indicadores que mais contribuem negativamente para essa posição no ranking do RS são IDEB dos anos iniciais (3,9) e taxa líquida de matrícula no ensino médio (5,3), indicadores em que o Brasil apresentou índices superiores, 4,3 e 6,1 respectivamente.

No ranking de capitais, Porto Alegre foi a 18.ª colocada, com índice de 4,0, enquanto São Paulo, primeira colocada, apresentou índice de 4,8. Entre os 25 municípios do Brasil com melhores IOEB, apenas dois são gaúchos: Centenário, 4.º colocado com índice 5,9, e Picada Café, 11.º colocado com índice 5,7.

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A educação básica é prioritária no Brasil?

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Edição: Ano 24 nº 09 – 2015

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Há diversos debates acerca da relação entre aumento de gastos e qualidade da educação. As evidências existentes, coletadas principalmente por Eric Hanushek, destacam que melhorias na gestão são importantes e que aumentos de gastos por si sós não garantem qualidade. Entretanto, observar o comportamento do gasto revela mudanças de foco na política educacional do País, claramente distorcida em favor do ensino superior no passado. O erro parece ter sido evidente: pesquisadores, como James Heckman, têm salientado que investimentos na primeira infância geram maior retorno. Quanto mais jovens os estudantes, maiores os efeitos de uma intervenção via política pública.

Nesse contexto, observa-se uma alteração na alocação dos gastos em diferentes níveis de ensino nos últimos anos. Os recursos para a educação básica aumentaram em termos reais. Em 2000, o gasto público por estudante era 11,4 vezes maior no ensino superior do que nos anos iniciais do ensino fundamental. Em 2013, essa relação caiu para 3,9. O País se aproximou, mas ainda não chegou, aos níveis médios dos países-membros da Organização Para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), na qual essa razão era de 1,7 em 2011.

Apesar das melhoras, persistem o favorecimento ao ensino superior e a baixa qualidade da educação básica. Em um contexto de crise, o papel de estados e municípios, responsáveis constitucionais pela educação básica, volta ao debate. Rediscutir o pacto federativo poderia permitir que estados e municípios gastassem mais em educação básica. Contudo, isso não é suficiente: reformas na gestão seriam cruciais para que se gastasse melhor, gerando efeitos positivos sobre a qualidade da educação de nossas crianças.

drop-5-Estimativa do investimento público direto em educação por estudante, por nível de ensino, no Brasil — 2000-13

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Evolução da taxa de atendimento da demanda por vagas no ensino superior

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Edição: Ano 24 nº 08 – 2015

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O acesso ao ensino superior é de fundamental importância por permitir o aumento da formação da mão de obra altamente qualificada, além de ser uma estratégia para elevar os ganhos do rendimento do trabalho. Pesquisas demonstram os impactos positivos sobre a remuneração da mão de obra de se possuir um diploma de nível superior. No relatório Education at a Glance (p. 150), publicado pela Organização Para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) em 2011, constatou-se que, no Brasil, um portador de curso superior pode conseguir um aumento de, aproximadamente, 156% no seu salário relativamente a um trabalhador que possui apenas o ensino médio.

Para mensurar em que medida a oferta de vagas no ensino superior, no RS, atende à demanda, um indicador que pode ser utilizado é a taxa de atendimento da demanda por vagas (TADV), definida como o quociente entre o número de vagas no ensino superior (oferta) e o número total de inscritos (demanda). Taxas inferiores a 100% indicam que existe excesso de demanda. Um fato importante no cálculo desse indicador é a eventual sobreposição de inscrições. Essa situação ocorre quando um mesmo candidato se inscreve em instituições de ensino superior (IES) distintas, o que poderia levar à subestimação dos resultados. Assim, a análise deve considerar essa limitação relativa ao indicador.

A tabela informa a TADV nas IES por categoria administrativa, para os anos de 1991 e 2013, no Rio Grande do Sul e no Brasil. A TADV das IES federais do RS caiu aproximadamente pela metade no período, diminuindo de 14,2% em 1991 para apenas 7,0% em 2013. Esta última taxa indica que, nesse ano, de cada 100 candidatos inscritos para as IES federais gaúchas, a oferta foi de sete vagas nessas instituições. A razão para essa queda foi o crescimento muito maior, no período, da demanda (543,1%) em relação ao aumento da oferta (214,5%). Esse excesso de demanda por vagas nas federais deve-se à gratuidade e à qualidade do ensino nessas IES, que, geralmente, têm os cursos mais bem avaliados pelo Ministério da Educação (MEC). Fenômeno idêntico ocorreu com a TADV das federais em nível nacional, que apresentou queda no período (-61,9%) e se reduziu para 5% em 2013.

No caso da TADV das IES privadas gaúchas, houve expressivo crescimento ao longo do período (71,1%), semelhantemente ao que ocorreu em nível nacional (68,8%). Isso pode ser explicado graças aos investimentos privados no ensino superior, aos recursos do Programa Universidade Para Todos (Prouni) e do Fundo de Financiamento Estudantil (Fies).

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O Plano Nacional de Educação e a dificuldade no cumprimento da meta para a pré-escola

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Edição: Ano 24 nº 06 - 2015

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A Lei n° 13.005, de junho de 2014, aprovou o Plano Nacional de Educação (PNE) 2014-24 com o objetivo de definir diretrizes para a educação básica e superior, além de estabelecer metas de qualidade, tanto para infraestrutura escolar como para formação de professores, e metas de investimentos em educação.

A meta 1 do Plano, dentre as 20 metas estabelecidas, diz respeito à ampliação da oferta de vagas na educação infantil. Com relação à educação infantil na creche, a meta visa ampliar a taxa de atendimento das crianças de até três anos para, no mínimo, 50% até 2024. Já para a educação infantil na pré-escola, o PNE estabelece como meta a universalização, até 2016, do atendimento em creche para crianças de quatro a cinco anos de idade. Dessa forma, estende-se a obrigatoriedade da educação, no Brasil, para a faixa etária de quatro a 17 anos.

A universalização do atendimento em pré-escola tem sido o principal ponto de preocupação de estados e municípios, em virtude do prazo exíguo. A FEE estimou a taxa de matrícula líquida em pré-escola — a razão entre o número de crianças de quatro a cinco anos matriculadas em pré-escola e a população dessa faixa etária — para os municípios do RS. A estimativa foi realizada a partir das informações de atendimento por local de residência do Censo Escolar, corrigindo eventuais duplicidades de matrículas, e das projeções populacionais por faixa etária da própria FEE. Em 2013, o RS apresentou taxa de matrícula líquida na pré-escola de 66,3%. Analisando as mesorregiões do Estado, percebe-se a heterogeneidade espacial no atendimento em pré-escola. Mesorregiões como a Metropolitana e a Sudeste terão uma dificuldade maior ainda para o cumprimento da meta, por apresentarem taxas de matrículas líquidas inferiores à do RS, 58,2% e 57,8% respectivamente. Dentro da mesorregião Metropolitana, destaca-se negativamente a situação de Alvorada. Em 2013, apenas 19,5% das crianças de quatro a cinco anos desse município estavam matriculadas em pré-escola. As mesorregiões Centro Oriental e Noroeste, com taxas de atendimento acima de 80%, são as mais próximas de cumprirem a meta.

Quando se compara a situação gaúcha com o atendimento nessa faixa etária dos países desenvolvidos, percebe-se como a meta estabelecida é de difícil execução. A média de atendimento em pré-escolas, para crianças de quatro a cinco anos, dos países-membros da Organização Para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) em 2010, por exemplo, foi de 87%. Mesmo em países de educação reconhecidamente de alta qualidade — Finlândia (61%), Suécia (94%) e Noruega (97%) —, o atendimento de crianças de quatro a cinco anos não é universalizado.

Além disso, um ponto fundamental deve ser ressaltado, quando se discute uma meta de atendimento de 100% para 2016: a mudança na estrutura demográfica brasileira e gaúcha. A taxa de fecundidade vem declinando nas últimas décadas, de modo que o crescimento da população, principalmente nessa faixa etária, tende a ser negativo para os próximos anos. Com base nos dados dos últimos dois censos demográficos, verifica-se uma queda acentuada do número de crianças de quatro a cinco anos, tanto no Brasil como no RS. A população brasileira nessa faixa etária, em 2000, era de 6,8 milhões de crianças, enquanto, em 2010, foi de 5,8 milhões. No RS, havia 359.000 crianças de quatro a cinco anos em 2000; já em 2010, esse número era 277.000. Dessa forma, só no Estado, entre 2000 e 2010, o número de crianças de quatro a cinco anos reduziu-se em cerca de 80.000.

Nesse cenário, o cumprimento imediato da meta, ainda que pareça desejável no curto prazo, pode gerar problemas no futuro. É provável que a transição demográfica acarrete estruturas subutilizadas e professores com poucos alunos, gerando despesas adicionais que poderiam ser alocadas para atender outras demandas sociais.

Por fim, diversos estudos nacionais e internacionais atestam a importância da primeira infância para o desenvolvimento de habilidades cognitivas e não cognitivas. Logo, é indispensável que escolas e famílias forneçam instrumentos adequados para o desenvolvimento das crianças. A ampliação da oferta de educação infantil sem a melhora na qualidade não garante benefícios para as crianças. Problemas de formação nessa fase de aprendizado repercutem em outras etapas de ensino e, por consequência, podem representar prejuízos irreversíveis para a vida dessas pessoas. É necessário, portanto, que as políticas públicas sejam focadas em ampliar a qualidade da educação nos anos iniciais e que considerem as famílias como parte fundamental no processo de desenvolvimento infantil.

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